點擊右上角微信好友

朋友圈

請使用瀏覽器分享功能進行分享

正在閱讀:從依附到自主:中國社會政策的歷史演進與范式轉換
首頁> 論文推薦 > 正文

從依附到自主:中國社會政策的歷史演進與范式轉換

調查問題加載中,請稍候。
若長時間無響應,請刷新本頁面

  作者:中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授,博士生導師 李迎生

  提要:從社會政策與經濟政策關系的視角來看,新中國社會政策的百年發展大體上經歷依附范式(社會政策服務經濟政策,1949-1978)、兼顧范式(經濟政策兼顧社會政策,1979-2002)、互構范式(社會政策經濟政策并重,2003-2035)、自主范式(經濟政策服務社會政策,2036-)四個階段。與四個階段相對應,中國社會政策處在不斷發展完善的進程中,從依附范式時期的補缺式社會政策到兼顧范式時期的補缺式、制度式并存社會政策,再到互構范式時期的適度普惠式社會政策,最后發展到自主范式時期更高水平的普惠式社會政策。隨著中國社會政策從很不完善到比較完善再到相當完善,社會政策的本來屬性不斷呈現,人的全面自由發展也由低級向高級不斷推進。新中國社會政策的百年演進既是時間上的前后繼替,是一種自然歷史過程,也是一種體現社會政策發展演變的規律性同時又兼具本土特色的合邏輯的發展進程。

  自1949年10月1日中華人民共和國成立到21世紀中葉我國全面實現社會主義現代化,是人類歷史發展進程中獨一無二、波瀾壯闊的“激蕩的百年史”①。在這一百年間,中國將從一個積貧積弱的半封建半殖民地的舊中國建設成為“富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”②,實現中華民族偉大復興的中國夢。新中國社會政策的百年演進既是追隨共和國前進腳步的自然歷史過程,也是體現社會政策發展演變的規律性又兼具本土特色的合邏輯的發展進程。本文以新中國成立至21世紀中葉中國全面實現社會主義現代化一百年的發展歷程為背景,對新中國社會政策的發展歷程和演進邏輯加以討論。我們將以新中國在其發展的不同歷史時期對社會政策與經濟政策關系的回應和處理作為基本分析視角,遵循歷史與邏輯相統一的研究方法,結合馬克思主義關于人的全面自由發展的理論,分析研究我國社會政策發展演變的歷史軌跡及其內在邏輯或規律性。

  一、如何處理與經濟政策的關系是社會政策的核心關切

  關于社會政策發展演變內在邏輯或規律性的研究,國際上有不少值得關注的成果,國內也有一些相關研究。國際上出現了不同的解釋視角,如工業化的邏輯視角、權力(分層)視角、意識形態視角、后現代視角、全球化視角等。其中意識形態視角分析的標志性成果如艾斯平-安德森的“福利資本主義的三個世界”③。工業化邏輯視角的成果更加集中和豐富。在此,我們主要關注相關比較研究成果,其中既有基于一國比較的縱向分析,也有基于國際比較的橫向分析。鑒于本文的主旨是探討中國社會政策的歷史演進,故著重梳理有關社會政策的演進邏輯或范式的相關歷史比較成果。

  沃倫斯基(Harold L.Wilensky)和萊博克斯(Charles N.Lebeaux)從功能主義的視角④,依循“工業化的邏輯”,以美國的社會變遷及福利制度的演變為例,根據國家在社會福利供給中的職能,將社會福利制度區分為“補缺型”(residual)和“制度型”(institutional)兩種類型?!把a缺型”強調只有當家庭和市場難以發揮作用時,公共福利制度才將發揮作用,“制度型”則將公共福利制度視為現代工業社會的最基本功能。他們認為,美國在1929年之前的福利范式是“補缺型”的,隨著社會轉型和工業化的進程,福利制度從“補缺型”演變為“制度型”具有必然性。⑤

  稍后,蒂特馬斯又提出了三分范式⑥。一是“殘余模式”,社會福利的需求主要是通過個人的努力來滿足的,只有當基本社會安全網無法提供有效保障時,公共部門才有必要介入并提供幫助。二是“工業成就模式”,福利體制是社會經濟體系中的一個附屬部分,而社會政策處在經濟政策的從屬地位,人們的生活需求應該通過參與生產勞動來獲得,其福利保障狀況與他們的工作狀況相聯系。三是“制度化的再分配模式”,社會福利體系與其他社會制度具有同等重要的意義,它不僅僅為處在生產勞動過程中的工人提供保障,而且為那些處于勞動力市場之外的福利需求者提供普遍的保障。⑦實際上,蒂特馬斯的三分范式是在沃倫斯基等人二分范式的基礎上的發展,在“補缺型”和“制度型”之間增加了一個“工業成就模式”。

  國內學界也有從范式演進(歷史比較)的角度探索中國社會政策發展演變的研究成果。李迎生以如何處理國家與市場的關系(國家和市場在福利提供中的角色)將新中國社會政策的發展演變分為三大階段(三大范式),即國家統攬型社會政策、市場主導型社會政策及國家主導型社會政策。⑧岳經綸等以福利資源配置的價值基礎為標準,將中國社會政策范式演進劃分為基于等級特權的“社會身份本位”和基于普遍主義社會權利的“人類需要本位”兩種范式。⑨他們認為:當代中國社會政策的發展肇始于“國家主義”的勞動保險制度,具有明顯的“社會身份本位”特征。改革開放以來,中國社會政策的范式經歷了從“發展主義”到新世紀社會政策的轉型和變革,“人類需要本位”的要素開始出現并逐漸成為社會政策范式演進的重要基礎。

  無論按照何種標準或分析視角劃分,各種社會政策范式的核心關切都或多或少、或直接或間接地涉及如何處理社會政策與經濟政策的關系這樣一個重大問題,因為社會政策與經濟政策是難解難分的。其實,在社會政策的實際發展進程中,在各國社會政策建設實踐中,在社會政策理論發展歷程中,如何處理社會政策與經濟政策的關系始終是一個焦點。⑩

  因此,從社會政策與經濟政策關系的視角討論社會政策的歷史演進是一個重要的學術角度,只是這個角度尚未引起應有的關注并得到充分的重視。當然,必須承認,選擇從社會政策與經濟政策的關系視角分析研究社會政策歷史演進的難度是顯而易見的。經濟政策包羅萬象,社會政策也是復雜多樣,泛泛地談論二者的關系顯然難以著手。實際上,只有對二者的本質特征進行比較,才有可能把握二者關系的狀況及其發展演變。就此而言,相關成果給筆者以啟發。景天魁指出劃分社會政策成長階段的根據是社會政策的“自性”,即它的獨立性、不可替代性和完整性。(11)王思斌也認為衡量社會政策發展狀態最主要的變量是社會政策的本質特征,即“自性”或曰社會性。(12)因此,從“自性”或者說本質屬性的角度去討論社會政策與經濟政策關系的現實定位與發展演進是可行的。社會政策主要是政府的責任行為,主要解決公民基本生活方面的問題,維護民眾的社會權利與促進社會公平和諧,重在社會效益。經濟政策是國家和政府為解決經濟問題、促進經濟發展出臺的指導原則和措施,其“自性”或本質屬性是促進經濟發展,提升生產力水平,重在經濟效益。二者的本質屬性是有明顯區別的。

  在紀念馬克思200周年誕辰大會上,習近平總書記指出:“馬克思主義博大精深,歸根到底就是一句話,為人類求解放?!?13)基于馬克思主義關于人的全面自由發展理論,經濟政策、社會政策都是實現人的全面自由發展的條件或手段。在馬克思和恩格斯看來,實現人的全面自由發展需要具備一定的物質、制度及社會條件。在建立了社會主義制度的條件下,生產力的發展就成了實現人的全面自由發展最基本的前提條件,“只有在實現它的物質條件已經具備的時候,才能成為可能,才能成為歷史的必然性?!?14)阿馬蒂亞·森認為,“發展可以看作是擴展人們享有的真實自由的一個過程”。(15)“社會制度的設計應致力于促進人們所擁有的自由的平等”。(16)他反對片面強調GNP增長、個人收入提高、工業化、技術進步的狹隘發展觀,認為這些因素只是擴展社會成員自由的手段,自由的擴展還依賴于其他因素,如社會的和經濟的安排以及政治的和公民的權利。(17)從以上論述可以推論,基于人的全面自由發展的目標,經濟政策及其帶來的經濟發展是前提、是基礎,社會政策及制度帶來的合理分配是橋梁、是中介,二者各司其職,必不可少。

  以新中國成立到我國全面實現社會主義現代化的百年歷史發展進程為背景,從經濟政策與社會政策關系的視角,中國社會政策的百年發展歷程可以看作是經濟發展、現代化進程推進社會政策“自性”逐漸回歸的過程。據此我們可以把中國社會政策的發展歷程劃分為四個歷史階段,涉及四個本土特色社會政策范式的邏輯演進,即依附范式(社會政策服務經濟政策,1949-1978)、兼顧范式(經濟政策兼顧社會政策,1979-2002)、互構范式(社會政策經濟政策并重,2003-2035)和自主范式(經濟政策服務社會政策,2036-)。迄今我國社會政策的發展演進已經歷了前兩個階段,尚處在第三個階段的進程中,將向第四個階段邁進。

  二、新中國成立70年來社會政策與經濟政策關系的演進

  (一)依附范式:社會政策服務經濟政策(1949-1978)

  不少學者認為計劃經濟時期我國不存在社會政策,有兩個原因:一是受新中國成立之初我國取消含社會政策、社會工作的社會學一級學科的影響。其實,雖然社會政策作為學科被取消了,但實際的社會政策仍然存在。二是基于計劃經濟體制下社會政策基本上是與經濟體制一體的事實。這固然是事實,但國家和政府實施的屬于社會保護、社會福利方面的措施還是與經濟政策有區分的。(18)因此,筆者認為計劃經濟時期我國存在實際的社會政策,對全民及集體所有制職工推行“單位(企業)福利”“集體福利”,而針對游離于體制之外的民眾或特殊困難人群則出臺補缺式社會政策提供救助保護。正是從這個意義上,我們把當時的社會政策稱為“補缺式”。

  (1)發展經濟、推進社會主義工業化成為壓倒一切的國家戰略。新中國從1953年開始制定國民經濟發展第一個“五年計劃”。在“六五”(1981-1985)之前,稱國民經濟發展計劃,“六五”起才改稱國民經濟和社會發展五年計劃,增加了社會發展的內容。長期以來我國的“五年計劃”一直稱為國民經濟發展計劃是有特殊背景的。20世紀50年代是第二次世界大戰之后世界兩極格局對峙最為激烈的時期。對于當時世界上的絕大多數國家而言,無論是資本主義陣營還是社會主義陣營,重建或者恢復一個較為完整的工業化體系是最為重要的任務。對于大多數新興的原殖民地國家而言,加快工業化進程并建立一個完整的工業化體系更是成為鞏固與維持政治獨立的經濟前提。因此在20世紀50年代,世界范圍內掀起了一場工業化的浪潮。在我國,國民經濟已經得到全面恢復與初步發展,政治趨于穩定,經濟秩序恢復正常,社會秩序較為安定,加快經濟發展成為全國人民的一致要求,為大規模展開經濟建設提供了難得的歷史機遇。因此,第一個“五年計劃”的重中之重就是集中力量進行工業化建設,建立社會主義工業化的初步基礎?!耙晃濉庇媱澾x擇了與蘇聯類似的工業化道路,即高積累、優先發展重工業的發展模式。以重工業為核心成為“一五”及之后一個較長時期工業化的鮮明特色?!啊晃濉媱澋膶嵤?,為我國的工業化奠定了初步基礎;‘三五’至‘五五’計劃的實施,為建立比較完整的工業體系和國民經濟體系做出了巨大貢獻?!?19)

  (2)社會政策依附于經濟政策(體制)。在計劃經濟時期,在城市依托國營(國有)企業和集體企業,在農村依托集體經濟,我國對全體勞動者實施就業保障、生活保障及勞動保護。針對國營(國有)企業和集體企業職工,我國早在1951年即出臺《中華人民共和國勞動保險條例》,對企業職工實施除失業保險之外的幾乎全部社會保險(社會福利)待遇。對農村集體經濟成員(社員)主要實施就業保障,因為社員沒有退休制度,所以他們是通過終身就業獲得生存保障的。計劃經濟時期我國實行充分就業政策,通過“企業辦社會”“集體辦社會”,國家對具有就業能力的絕大多數社會成員提供了社會保護。之所以有些學者認為計劃經濟下不存在社會政策,除了由于社會政策等專業(學科)被取消外,還有一個重要原因在于當時實際工作中社會政策沒有獨立的地位,國家主流意識形態也不接納、不承認社會政策(20),屬于社會政策的內容是依托于或者說依附于經濟體制而實施的。而且在當時,國家發展經濟壓倒一切,加快推進工業化、實現經濟快速發展是國家發展的優先、至上目標,國家對勞動者福利實行“先生產、后生活”“先生產、后福利”“高積累、低消費”原則,當時的社會保護項目雖然名目繁多,但給付標準是相當低的,對絕大部分勞動群眾來說,控制在維持基本生存的最低限度。

  (3)城鄉勞動者之間社會福利嚴重失衡,農村集體經濟成員乃至廣大農村居民處于普遍貧窮的境地。為推進國家工業化,我國在新中國成立之初實行了“城鄉分割”政策,嚴格控制農村勞動力向城市流動以便在農業生產技術十分落后的情況下保證農業生產所必需的勞動力,同時實施“統購統銷”、工農業產品價格“剪刀差”等政策,將農業積累源源不斷地吸收到城市和大工業,支撐了國家工業化的超常規發展。在這種情況下,國家、集體為農村社員提供的福利就微乎其微了。計劃經濟時期農村社員總體上是貧困的。人們印象中世界上最貧窮的地方應該是撒哈拉沙漠以南的非洲國家,而在1978年,他們的人均GDP是490美元。也就是說,中國1978年的整體發展水平,連世界上最貧窮的非洲國家平均數的1/3都沒有達到。當時中國81%的人都生活在農村,以農業為生。84%的人每天的生活費達不到1.25美元,意味著84%的人口生活在國際通用的貧困線之下。黃承偉指出:如果按照現在的中國政府扶貧標準,1978年中國農村有7.7億貧困人口,貧困發生率高達97.5%。以鄉村戶籍人口作為總體推算,農村貧困人口規模達到7.7億人。(21)

  (4)國家(政府)對在體制之外的民眾或特殊困難人群出臺補缺式社會政策提供救助保護。計劃經濟時期,國家和社會只負責對災民,以及鰥、寡、孤、獨人員和城鄉特困戶等特殊困難人員提供社會救濟。這一時期城鄉社會救濟的對象有所不同。城市社會救濟的對象包括:城市中無依無靠、無生活來源的孤老殘幼(定期定量救濟對象),無固定收入或收入不足以維持當地生活水平的居民(臨時救濟對象);“大躍進”后經濟調整期間被精簡退職的老弱病殘職工;原國民黨起義、投誠人員,被寬大釋放的原國民黨的黨、政、軍、特人員中無家可歸者,生活困難的臺灣同胞、去臺人員親屬;因公致殘、完全喪失勞動能力的下鄉知識青年;計劃生育醫療事故造成的生活困難的人員;生活困難的刑事犯罪分子家屬;生活困難的歸國華僑和僑眷等。在農村,社會救濟主要由政府負責;農業集體化以后,主要由集體經濟負擔。對農村中無勞動能力、無生活來源、無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,采取集體供養、輔之以國家必要救濟的辦法,實行“五?!?,即保吃、保穿、保住、保醫、保葬(孤兒保教),保證他們的生活達到當地的基本生活水平。供養的形式有集中供養和分散供養。對農村中全家收入維持不了當地最低生活水平的貧困戶,發給救濟費。

  (二)兼顧范式:經濟政策兼顧社會政策(1979-2002)

  1978年底召開的黨的十一屆三中全會,揭開了改革開放和中國特色社會主義現代化建設的序幕,我國從此進入了經濟轉軌和社會轉型的快速推進期。1993年中共中央在關于確立社會主義市場經濟體制的文件中首次提出“效率優先,兼顧公平”,并將其作為分配原則(22),自改革開放至今,這個原則不僅一直是我國分配領域的基本原則,也是我國處理經濟政策與社會政策關系的基本原則。當然在2002年之后情況發生了較大的變化。正因如此,我們把自1979年開始改革開放至2002年我國社會政策的發展界定為社會政策的“兼顧范式”時期,即經濟政策兼顧社會政策或者說經濟發展兼顧社會發展的時期。

  (1)以經濟政策作為解決社會問題的基礎手段,或者說通過發展經濟帶動社會問題的解決。1979-2002年是我國經濟快速發展時期,1995年實現了GDP總量比1980年翻兩番,2000年實現了人均GDP比1980年翻兩番。在這一時期,我國政府不僅以經濟體制改革解放了生產力,促進了經濟突飛猛進的發展,而且還以經濟體制改革作為促進社會發展、解決社會問題的主要手段。尤其是在1985年之前,政府就是以經濟政策調整作為解決大面積貧困問題的主要手段的。按照我國政府確定的貧困標準(23),1978年,農村貧困人口為2.5億人,占農村總人口的30.7%。1978年我國首先開始了農村經營制度的改革,并采取了農產品價格逐步放開、發展鄉鎮企業等多項措施,極大地激發了農民的勞動熱情,解放了農村生產力,提高了土地產出率。這為解決農村的貧困問題打開了出路。從1978年到1985年,農村人均糧食產量增長14%;農民人均純收入增長了2.6倍;沒有解決溫飽問題的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人,占農村人口的比例下降到14.8%。(24)隨著貧困人口的大幅減少,從1986年開始,我國政府開始采取針對性的反貧困舉措,在全國范圍內開展有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧。1994年實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》及2001年實施的《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》等國家重大反貧困舉措,均是主要以經濟政策、經濟手段、經濟舉措作為反貧困的基本途徑的。

  (2)市場機制成為社會福利供給的基礎或重要機制。改革開放以來特別是1993年中共中央確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標以來,計劃經濟時期我國主要作為福利向民眾提供的就業、教育、醫療、住房等都逐步市場化,或以市場機制作為福利供給的基礎機制。在就業領域,1993年黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》),明確提出:改革勞動制度,逐步形成勞動力市場。發展多種就業形式,運用經濟手段調節就業結構。教育產業化也是20世紀90年代以來我國主要的教育政策。(25)農村“普九”多渠道籌集教育經費,大學高收費,學校辦公司開展多種經營創收活動,公辦學校轉制、“名校辦民?!焙蛽裥?,公辦高校舉辦“二級學院”“獨立學院”,以及用房地產開發的模式興建“大學城”等,大致都循著這一思路。(26)醫藥衛生體制改革、住房體制改革等的基本思路也是以市場機制作為醫療服務、住房供給的基礎機制,但“以藥養醫”(27)、高房價導致的普通民眾特別是困難群體買不起房或租不起房的現象至今未能得到有效遏止。

  (3)社會政策相對獨立,但與經濟政策相比較仍處于事實上的從屬地位。隨著經濟體制改革的推進,“一大二公”的所有制格局發生了重大改變,多種所有制并存成為社會主義初級階段所有制結構的基本格局。在這種情況下,計劃經濟時期社會政策與經濟政策(經濟體制)的關系就必須做出改變了,社會政策逐漸擺脫經濟體制成為相對獨立的體系。以社會保障制度為例,改革開放前我國的社會保障制度與計劃經濟體制相適應,國家負責、單位(企業、集體)包辦、封閉運行。1986年國家提出了社會保障社會化原則,社會保障制度實現了由國家—單位保障制向國家—社會保障制的轉型,并通過中央政府的推動不斷取得進展。黨的十三屆四中全會《決定》明確提出:建立多層次的社會保障體系,社會保障政策要統一,管理要法制化。在社會保障社會化的同時,勞動就業及其他原先由國營(有)企業、集體舉辦的社會福利、社會保護也與企業、集體脫鉤,走向社會化,國家通過統一的社會政策對人民群眾的社會保障、社會福利、社會服務等進行調整、規范,以保障民眾的基本社會權利。雖然這一時期社會政策與經濟政策(經濟體制)的關系發生了變化,即由原先的一體、依附關系轉變為相互獨立的關系,但在“效率優先、兼顧公平”的原則下,發展經濟仍是這一時期國家的優先追求,社會政策實際上是作為經濟政策的配套措施而實施的。

  (4)補缺式、制度式社會政策并存,城鄉、地域、職業、階層之間社會福利供給的不平衡加劇。這一時期的社會政策改革在城鄉之間存在明顯的不同步。城市社會政策范式大致可界定為“制度式”,農村則屬于“補缺式”。在城市,針對企業職工的社會保障制度改革取得了突破性進展,1986年隨著國有企業勞動用工制度的改革,我國探索建立了“待業保險制度”,1998年12月16日國務院第11次常務會議通過《失業保險條例》并予以實施。養老保險和醫療保險制度經過前期探索,黨的十三屆四中全會《決定》規定,“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔,實行社會統籌和個人賬戶相結合”。其后兩項制度在廣泛試點的基礎上在全國全面建立。這一時期社會救助制度也在城市建立起來,1999年國務院出臺《城市居民最低生活保障條例》。但在農村,各項基本社會保障制度建設尚未提上日程,農民養老以家庭保障為主。就業、教育、醫療、住房、社會服務等在城鄉之間存在著很大的不同。當然,在城市制度式社會政策內部,因為職業、階層、地域、行業等有所不同,社會保障實際待遇存在較大的差別,例如公務員、事業單位職工的社會保障、社會福利待遇就與企業職工形成了鮮明的對比,交通、能源、金融、外貿等行業的社會保障、社會福利待遇與其他行業形成了鮮明的對比。

  (三)互構(28)范式:社會政策經濟政策并重(2003年至今)

  2003年以來,我國政府改變了過去20多年片面追求GDP增長的發展模式,強調推動經濟社會協調發展,長期沒有得到應有發展的福利制度受到高度重視,并通過切實措施予以推進,我國進入了福利制度建設的黃金期,有的學者甚至認為我國進入了“社會政策時代”(29)。近年來,伴隨我國經濟發展進入新常態,如何發展和完善福利制度成為人們關切的問題。是回到上一個階段社會政策的“兼顧范式”,還是在經濟穩中有進的同時實現社會福利的同步發展?我們的選擇當然是后者。但福利制度的建設并不是與經濟發展亦步亦趨、如影隨形,而是互構互促、共同進步。因此,在社會政策發展的這個時期,社會政策與經濟政策并重是必然的,我們可以將其稱為社會政策與經濟政策互構時期,即“互構范式”,而且這個階段尚在進行中。

  (1)國家戰略由片面追求GDP增長轉變為經濟社會協調發展。改革開放20多年,片面追求GDP增長的發展模式導致了社會問題大量出現。在社會福利領域,以市場機制作為福利供給的基礎機制導致了福利制度建設大大滯后于經濟建設,不僅整體的福利水平沒有得到應有的提升,而且福利制度內部存在著明顯的城鄉、區域、職業、階層等的不平衡。隨著經濟快速增長和綜合國力的不斷提升,改變過去的發展模式已經成為必然的選擇。2003年以來,我國政府在總結反思改革開放20多年經驗教訓的基礎上,將經濟社會協調發展作為國家發展的基本目標。時任中共中央總書記的胡錦濤同志在2003年7月28日的講話中提出“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”。同年召開的黨的十六屆三中全會提出“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的新要求。黨的十八大提出中國特色社會主義事業總體布局是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”。黨的十九大明確提出堅持“以人民為中心的發展思想”,強調必須“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。所有這些都標志著我國發展戰略的深刻轉變,這一重大轉變為福利制度建設、社會政策創新提供了契機。

  (2)社會政策建設進入新中國成立以來的黃金時期。2003年以來我國社會政策一改過去長期滯后的局面,取得了突飛猛進的進展,進入了新中國成立以來最好的發展期。針對農村居民的養老保險、新型農村合作醫療等制度相繼出臺。2007年農村低保制度出臺。2011年《中華人民共和國社會保險法》頒布實施。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》,建立綜合的社會救助制度。2011年國家出臺《中國農村扶貧開發綱要(2010-2020)》,2015年中共中央、國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,要求到2020年,穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困。以經濟政策、市場機制解決社會問題的途徑開始扭轉。目前實施的“精準扶貧”就是采取開發式扶貧與社會救助“雙輪驅動”的戰略,經濟政策與社會政策充分結合。(30)精準扶貧戰略實施中的“***批”即發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批,其中發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批就屬于社會政策的內容,前面“三個一批”也涵蓋了社會政策的內容。(31)教育、醫療、住房、社會服務等屬于社會福利的內容也逐步回歸。過去長期被忽視的農民工、殘疾人、困境兒童、高齡失能老人、留守老人、留守婦女、留守兒童等的社會保護體系也得以建立。

  (3)發展型社會政策成為社會政策的主體范式。正如黨的十九大所指出的,進入中國特色社會主義新時代,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。由于國內外各方面條件的變化,中國經濟發展進入新常態,經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長;經濟結構不斷優化升級,舊發展方式、舊經濟結構正在讓位于以轉型升級、生產率提高、創新驅動為主要內容的科學、可持續、包容性發展;經濟發展動力從要素驅動、投資驅動轉向服務業發展及創新驅動;國際經濟環境趨緊,國際市場競爭更加激烈。(32)伴隨經濟發展新常態的到來,我國社會政策的發展與完善,既要與時俱進地滿足困難群體的民生需要,也要注意不能影響經濟發展的活力。應當堅持與我國國情和經濟發展相適應的原則,循序漸進地推進。當下乃至今后一個較長時期社會政策改革創新最迫切、最關鍵的任務是推動社會政策范式從再分配型向發展型轉變,從制度設計上實現社會政策與經濟發展的結合乃至融合。(33)發展型社會政策強調增強政策對象的自主意識與自主發展能力,強調對政策對象人力資本和社會資本的投資,強調政策干預中心的前置(預防),因此,它不僅僅是社會福利,是再分配,也是一種生產性或發展性投資,對經濟的穩定協調可持續發展是有利的。

  (4)社會政策由補缺式與制度式并存過渡到適度普惠式。在“兼顧范式”時期,農村社會政策建設除反貧困等少數領域有較大進展外,多數領域基本處在停滯或探索期,少數領域甚至有所退步,如合作醫療村覆蓋率從20世紀70年代中后期達到歷史最高點后迅速下降,至80年代中期達到歷史最低點(4.8%),到2003年,除少數年份超過10%以外,長期徘徊在10%以下。(34)進入21世紀以來,上述局面發生顯著改變。2006年黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,首次提出到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。新型農村養老保險自2009年推出試點后,到2012年基本實現了全覆蓋,人人享有養老保險成為現實,是我國社會保障事業發展的重要里程碑。2014年2月7日,國務院常務會議決定,在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。新型農村合作醫療自2003年開始試點,到2010年基本覆蓋全國農村居民。目前,新型農村合作醫療與城鎮居民醫療保險的整合正在積極推進中。社會救助制度自2007年農村低保出臺后已經實現了全國覆蓋。2006年民政部首次明確提出了構建“適度普惠型”福利制度的構想,此后,針對老人、兒童、殘疾人等特殊群體的適度普惠型福利制度在各地開始了探索。在這一時期,適度普惠型福利制度在教育、公共衛生、就業、住房、社會服務等領域的探索也得到順利推進。

  三、邁向自主范式:社會政策與經濟政策關系的趨向展望

  按照黨的十九大的戰略部署,到2035年我國將基本實現社會主義現代化。到21世紀中葉,我國將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。經過“互構范式”階段的發展,到我國基本實現現代化時,社會政策制度體系將更加健全,政策項目更加完善,覆蓋對象更加全面,享受標準不斷提高,隨著經濟發展和綜合國力的顯著提升,社會政策將進入“自主范式”發展階段。在該階段,經濟政策無疑仍然是重要的,是一切事業包括社會政策發展的基礎,但社會政策的地位進一步提升,與經濟政策相比,社會政策處在優先發展的地位,經濟政策服務于社會政策?!白灾鞣妒健卑l展階段社會政策處在優先發展的地位、經濟政策服務于社會政策,是由社會政策在實現人的全面自由發展中的角色所決定的。

  (1)人的全面自由發展成為國家發展的基本和最高目標。這也是我們將這個階段我國社會政策發展界定為“自主范式”的基本依據。人的全面發展,是指“人以一種全面的方式,就是說,作為一個完整的人,占有自己的全面的本質”。(35)實現人的全面自由發展是人類最崇高的理想,也是馬克思主義理論的出發點和落腳點。(36)在馬克思和恩格斯看來,資本主義解放了生產力,推動了生產的發展,但卻沒有實現人的解放,呈現出人和勞動的異化。在《1844年經濟學哲學手稿》中,馬克思指出,“勞動為富人生產了奇跡般的東西,但是為工人生產了赤貧……勞動用機器代替了手工勞動,但是使一部分工人回到野蠻的勞動,并使另一部分工人變成機器”。(37)資本主義社會的特點是“物的關系對個人的統治、偶然性對個性的壓抑”。(38)在資本主義現實下,“每一個工人都只適合于從事一種局部職能”(39),導致工人畸形發展,成為局部的人,甚至成為機器的附屬品?!皺C器勞動極度地損害了神經系統,同時它又壓抑肌肉的多方面運動,奪去身體上和精神上的一切自由活動”。(40)因此,必須推翻資本主義制度,實現共產主義,才能實現工人階級及廣大人民群眾的全面自由發展?!按婺谴嬖谥A級和階級對立的資產階級舊社會的,將是這樣一個聯合體,在那里,每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件?!?41)在這里,馬克思和恩格斯對他們心目中的共產主義社會做出了科學的構想。黨的十九大提出堅持“以人民為中心的發展思想”,既是對馬克思主義關于人的全面自由發展科學思想的全面繼承,也是中國共產黨一直以來“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”思想和實踐的高度概括。在中國特色社會主義新時代全面推進“以人民為中心”的發展,必將為人的全面自由發展創造各方面充分條件。到2035年我國基本實現社會主義現代化,人的全面自由發展將成為國家發展的基本和最高目標。

  (2)社會主義現代化的基本實現將為人的全面自由發展提供發達的經濟基礎。實現人的全面自由發展是要具備各方面條件的。馬克思指出:“‘解放’是一種歷史活動,不是思想活動,‘解放’是由歷史的關系,是由工業狀況、商業狀況、農業狀況、交往狀況促成的?!?42)實際上,馬克思在這里是將生產力的充分發展作為工人階級和人類解放的必要條件和前提。在原始社會生產力極其低下的現實中是不可能實現人的全面自由發展的。在分工和私有制條件下,“人們的發展只能具有這樣的形式:一些人靠另一些人來滿足自己的需要,因而一些人(少數)得到了發展的壟斷權;而另一些人(多數)經常地為滿足最迫切的需要而進行斗爭,因而暫時(即在新的革命的生產力產生以前)失去了任何發展的可能性?!?43)進入社會主義時代,生產資料公有制的建立,為人的全面自由發展創造了重要的前提條件。但由于社會主義制度絕大多數是在生產力比較落后的國家建立起來的,發展生產力成為這些國家的核心任務?!叭绻麤]有這種發展,那就只會有貧窮、極端貧困的普遍化;而在極端貧困的情況下,必須重新開始爭取必需品的斗爭”。(44)從這里可以看出,人的解放與自由全面發展必須以生產力發展作為根本依托,必須堅定不移地從現實中尋找力量,創造條件。(45)到2035年我國基本實現社會主義現代化,必將為人的全面自由發展提供發達、堅實的物質基礎。在此基礎上,我們通過社會政策等制度政策創新,必然將人的全面自由發展大大向前推進一步。

  (3)社會政策將成為實現人的全面自由發展的基本依托和中介。社會政策以促進社會公平正義、社會成員共享發展成果為基本理念,以提升社會成員普遍福祉和社會和諧為最終目標。社會政策致力于改善民生,幫助困難群體和弱勢人群,提供公共服務,合理調節貧富差距,減低社會風險和社會代價。實現黨的十九大提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目標,是社會政策的基本職責,也是實現人的全面自由發展的基本要求。在我國社會主義現代化基本實現的基礎上,通過社會政策更高水平的創新發展,推動人民群眾享有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活,從而獲得更大的自由、更全面充分的發展。我國堅持走中國特色社會主義道路,在基本實現現代化時期能夠通過社會政策創新實現包括廣大困難群體、弱勢人群的全面自由發展是可行性的,因為我們具有很多優勢,其中最關鍵的有以下兩點:一是社會主義制度、體制的優越性,中國共產黨是代表全體中國人民根本利益的政黨,黨的統一領導及利用體制集中力量辦大事的優勢,使得我們能夠通過政策創新將發展成果更多、更公平地惠及全體人民;二是到我國基本實現現代化時,科技進步將取得新的更大的發展,其時人們擺脫了分工、勞動等對人的全面自由發展的束縛,國家通過出臺更高水平的普惠型社會政策使人的全面自由發展由可能走向現實。

  (4)構建更高水平的普惠式社會政策實現人的全面自由發展。構建什么樣的福利制度實現人的全面自由發展是需要加以探討的。國際上,“基本收入”(basic income)計劃被討論了幾個世紀,近幾十年不時成為熱點。菲利普·范·帕里斯(Philippe Van Parijs)認為基本收入是指一個政治共同體向所有社會成員支付的一項相同的收入。這種收入是以個人為基礎,既不要家計調查,也不需要有工作的要求(46)?!盎臼杖搿庇媱潓ΡU蟼€體自由無疑是基本的,是一項基礎的普惠計劃。在物質生產力發展到可以按需分配、人工智能等新技術革命的發展使人工被大量取代的社會條件下,西方右翼社會政策學者主張通過福利制度“管理窮人”,提升工作倫理的社會基礎便不復存在了(47),“基本收入”是可以實現的。我國自2003年以來福利制度建設突飛猛進,現階段基本實現“全民皆保障”“全民皆福利”,項目已經比較齊全了,全體國民也基本涵蓋其中了,但給付標準在城鄉、地域、職業、階層、行業之間存在諸多差異,制度、項目的統籌層次存在著從縣(市)統籌到省(直轄市)統籌再到全國統籌等不同層次,福利制度存在突出的“碎片化”現象,“碎片化”的社會政策是不可能實現所有人的全面自由發展的。在我國社會主義現代化基本實現時期,依托強大的經濟基礎,我們應當基于人的全面自由發展需要構建一種全新的普惠性福利制度,實現人的全面自由發展。它將體現以下幾個鮮明的特點:其一,這種福利制度擺脫了“碎片化”。實現了福利體系的全國統一,不僅體現了待遇標準的統一,而且實現了統籌層次的統一。其二,這種福利制度基于人的全生命周期。一個人的全生命周期,涉及出生前的孕育、出生、幼兒、少年、青年、壯年、老年、死亡等不同時期,每個時期都應當有相應的福利制度保障其正常發展,對廣大的普通民眾尤其如此。其三,這種福利制度是基于“需要”“發展”而非“身份”“職業”的。(48)基于“身份”“職業”等的普惠性只是有利于優勢階層、職業、家庭的。其四,這種福利制度是與時俱進的,因為人對“需要”“發展”的追求是不斷變化的。

  四、總結與討論

  從社會政策與經濟政策關系的視角,結合馬克思主義關于人的全面自由發展理論分析探討新中國自成立到全面實現社會主義現代化的社會政策百年發展歷程,新中國社會政策大體上經歷依附范式(社會政策服務經濟政策)、兼顧范式(經濟政策兼顧社會政策)、互構范式(社會政策經濟政策并重)、自主范式(經濟政策服務社會政策)四個發展階段。截至目前,我國社會政策尚處在互構范式的演進過程中,到2035年我國基本實現現代化,社會政策將進入自主范式階段。

  與新中國社會政策百年演進歷程的四個階段相對應,伴隨著我國經濟建設的推進、生產力水平的提升和社會主義現代化的發展,中國社會政策處在不斷發展完善的進程中,從依附范式時期的補缺式社會政策到兼顧范式時期的補缺式、制度式并存社會政策,再到互構范式時期的適度普惠式社會政策,最后發展到自主范式時期更高水平的普惠式社會政策。

  在這一漫長的歷史進程中,社會政策的“自性”逐漸獲得了回歸,人們曾津津樂道的“發展型社會政策”也因失去其前提條件和不符合社會政策的本來屬性而退出歷史舞臺。因為發展型社會政策強調社會政策兼具促進經濟發展的功能,即要求社會政策在“社會性”之外也要具有“經濟性”。所以在經濟發展達到全面實現現代化階段,經濟政策、社會政策終將回歸各自的本質屬性。(49)伴隨著社會政策本質屬性的回歸,人的全面自由發展也將由低級階段向高級階段推進。

  新中國社會政策的百年演進歷程既是時間上的前后繼替,是一種自然歷史過程,也是一種既體現社會政策發展演變的普遍規律性同時又兼具本土特色的合邏輯的發展進程。所謂“兼具本土特色”至少包含兩個方面的含義:其一是指中國社會政策的發展演變受中國獨特的政治、經濟、社會文化及歷史條件的影響;其二是指作為代表全中國人民根本利益的中國共產黨按照現代化演進規律及馬克思主義關于人的全面自由發展的理論,對社會政策發展演進的普遍規律在本土加以創造性的結合、運用和推動。

  對中國社會政策的歷史演進和范式轉換進行科學分析不僅是揭示我國社會政策發展演變的規律性的需要,也是現實的迫切要求。伴隨中國特色社會主義進入新時代,在全面建成小康社會即將實現、全國人民在中國共產黨領導下以昂揚的姿態向2035年基本實現現代化、21世紀中葉建成社會主義現代化強國的宏偉目標奮進的歷史時期,社會政策應科學發展以推動這一進程,這是時代賦予我們的神圣職責。

  注釋:

 ?、偌锩骸都な幍陌倌晔贰?,北京:世界知識出版社,1980。

 ?、诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,29頁,北京:人民出版社,2017。

 ?、郯蛊?安德森:《福利資本主義的三個世界》,北京:商務印書館,2010。

 ?、堍吡挚?、陳夢雅:《社會政策的理論和研究范式》,32-37、131頁,北京:中國勞動社會保障出版社,2008。

 ?、軭arold L.Wilensky,and Charles N.Lebeaux.Industrial Society and Social Welfare.The Second Edition.New York:The Free Press,1965,pp.138-140.

 ?、蘩聿榈隆さ偬伛R斯:《社會政策十講》,14-16頁,長春,吉林出版集團有限責任公司,2011。

 ?、嗬钣骸秶?、市場與社會政策:中國社會政策發展歷程的反思與前瞻》,載《社會科學》,2012(9)。

 ?、嵩澜浘]、方珂:《從“社會身份本位”到“人類需要本位”:中國社會政策的范式演進》,載《學術月刊》,2019(2)。

 ?、怅P信平等認為,“在社會福利理論和社會政策實踐發展的歷史上,一直存在著關于社會政策與經濟發展之間關系的爭論”。參見關信平主編:《社會政策概論(第三版)》,230頁,北京:高等教育出版社,2014。

  (11)景天魁:《論中國社會政策成長的階段》,載《江淮論壇》,2010(4)。

  (12)王思斌:《我國社會政策的“自性”特征與發展》,載《社會學研究》,2019(4)。

  (13)習近平:《在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話》,新華網,2018-05-04。

  (14)《馬克思恩格斯選集》,第3卷,699頁,北京:人民出版社,2012。

  (15)(17)阿馬蒂亞·森:《以自由看待發展》,1-2頁,北京:中國人民大學出版社,2012。

  (16)阿馬蒂亞·森:《再論不平等》,25頁,北京:中國人民大學出版社,2016。

  (18)參見關信平主編:《社會政策概論》,前言,北京:高等教育出版社,2004。

  (19)朱之鑫:《在首屆中國發展規劃研討會開幕式上的致辭》,https://www.mbachina.com/html/sppm_tsinghua/201810/170725.html.

  (20)在當時的主流意識形態看來,社會政策屬于改良主義的范疇,與正統的馬克思主義學說是不一致的,甚至因為其改良主義傾向受到正統馬克思主義的批評。

  (21)黃承偉:《全球貧困治理中的中國經驗及啟示》,載《今日中國》,2018-09-25。

  (22)《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出:“個人收入分配要堅持以按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度,體現效率優先、兼顧公平的原則。勞動者的個人勞動報酬要引入競爭機制,打破平均主義,實行多勞多得,合理拉開差距。堅持鼓勵一部分地區一部分人通過誠實勞動和合法經營先富起來的政策,提倡先富帶動和幫助后富,逐步實現共同富裕?!?/p>

  (23)以中國政府1985年確定的貧困縣標準206元計算,參見李小云、徐進、于樂榮:《中國減貧四十年——基于歷史與社會學的嘗試性解釋》,載《社會學研究》,2018(6)。

  (24)《中國農村扶貧開發概要》,中華人民共和國中央政府門戶網站,2006-11-17,http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm.

  (25)(26)楊東平:《“教育產業化”和教育市場化:兩種不同的改革》,載《學習時報》,2006-04-03。

  (27)李迎生:《國家、市場與社會政策:中國社會政策發展歷程的反思與前瞻》,載《社會科學》,2012(9)。

  (28)“社會互構論”是我國著名社會學家鄭杭生及其團隊創立的一種社會學理論。通過對當代社會生活的重大現象和過程的研究,“社會互構論”摒棄了關于社會與自然、個人與社會、市場與國家、自治與政府、西方與東方、世界與中國、全球與本土的二元對立或相互排斥、壓制、支配、制衡的傳統視角,闡釋了人類生存共同體中相互關聯的多種二重性關系,它們既有差異、對立和沖突,也相互適應、協調和整合。在“社會互構論”看來,多元社會行動主體間相互形塑、同構共生,“我們身處于社會互構的時代”(參見鄭杭生、楊敏:《社會互構論:全貌概要和精義探微》,載《社會科學研究》,2010(4))。此處的“互構”一詞即是借鑒自“社會互構論”。

  (29)王思斌:《正在走向社會政策時代》,載《中國衛生》,2005(7)。

  (30)李迎生、李金珠:《走向一體化的反貧困政策框架》,載《江蘇行政學院學報》,2019(4)。

  (31)李迎生:《推進社會政策及扶貧攻堅方案的有效銜接》,載《甘肅社會科學》,2016(4)。

  (32)鄭京平:《中國經濟的新常態及應對建議》,載《中國發展觀察》,2014(11)。

  (33)李迎生、呂朝華:《社會主要矛盾轉變與社會政策創新發展》,載《國家行政學院學報》,2018(1)。

  (34)李迎生:《國家、市場與社會政策:中國社會政策發展歷程的反思與前瞻》,載《社會科學》,2012(9)。

  (35)(37)《馬克思恩格斯文集》,第1卷,189、158頁,北京:人民出版社,2009。

  (36)郭海奇、張積良:《對馬克思恩格斯關于人的全面發展思想的現實思考——基于中國夢的視角》,載《中共山西省直機關黨校學報》,2016(2);燕連福、夏珍珍:《論習近平“以人民為中心”的發展思想》,載《北京工業大學學報》(社會科學版),2018(5)。

  (38)《馬克思恩格斯全集》,第3卷,515頁,北京:人民出版社,1960。

  (39)《馬克思恩格斯文集》,第5卷,393頁,北京:人民出版社,2009。

  (40)《馬克思恩格斯全集》,第42卷,438頁,北京:人民出版社,2016。

  (41)《馬克思恩格斯選集》,第4卷,647頁,北京:人民出版社,2012。

  (42)(44)《馬克思恩格斯選集》,第1卷,154、166頁,北京:人民出版社,2012。

  (43)《馬克思恩格斯全集》,第3卷,507頁,北京:人民出版社,1960。

  (45)燕連福、夏珍珍:《論習近平“以人民為中心”的發展思想》,載《北京工業大學學報(社會科學版)》,2018(5)。

  (46)Philippe,Van Parijs.Real Freedom for All:What(if anything)can Justify Capitalism.Oxford:Clarendon Press,1995,pp.38-40.

  (47)Cloward,R.,and F.Fox-Piven.Regulating the Poor,the Functions of Public Welfare.London:Tavistock Publications,1971,p.343.

  (48)岳經綸、方珂:《從“社會身份本位”到“人類需要本位”:中國社會政策的范式演進》,載《學術月刊》,2019(2)。

  (49)經濟政策、社會政策終將回歸各自的本有屬性,社會政策終將獲得自主發展,并不意味著社會政策可以脫離經濟政策(發展),而是指在經濟發達的社會條件下,社會政策作為促進人的全面發展的橋梁、中介的制度設計獲得了穩定的、可持續的支撐,從而可以自主地為人的全面自由發展做出自己應盡的貢獻。

[ 責編:王曉秋 ]
閱讀剩余全文(

相關閱讀

您此時的心情

光明云投
新聞表情排行 /
  • 開心
     
    0
  • 難過
     
    0
  • 點贊
     
    0
  • 飄過
     
    0

視覺焦點

  • 北京市加強高風險地區消殺防疫工作直擊

  • 遼寧中風險地區全部“清零”

獨家策劃

推薦閱讀
2021-01-25 09:55
2021-01-22 10:15
2021-01-22 10:15
2021-01-21 10:46
2021-01-21 10:19
2021-01-21 10:19
2021-01-21 10:19
2021-01-21 10:19
2021-01-20 17:56
加載更多
秦晋棋牌麻将 十一运夺金遗漏爱彩人 澳洲幸运10是什么时候 ds视讯官方 AG电子巨额大奖视频 河内五分彩彩经网 十分快三彩票平台网 mg冰球突破大奖截图 重庆三分彩走势图 河南快三豹子号遗漏 pp电子赌博—点击进入 今日七乐彩走势图 河北快三开奖爱彩乐推荐 广西快乐十分玩法规则 有没有三分赛车的计划软件 超级大乐透开奖规则 六合彩61期开什么