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劉紅巖:中國產業扶貧的減貧邏輯和實踐路徑

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  作者:農業農村部管理干部學院 劉紅巖

劉紅巖:中國產業扶貧的減貧邏輯和實踐路徑

  摘要:產業扶貧在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多,為贏得脫貧攻堅貢獻了重要力量。在尊重市場和產業發展規律的前提下,政府對貧困戶發展所需的資金需求、人力資本提升、技術體系支撐、就業創業創造、基礎設施完善等提供適度支持,并通過構建市場主體與貧困戶之間的利益聯結機制來達到預期減貧目標,是產業扶貧的減貧邏輯。實踐中,不斷強化規劃、資金、技術、人才等方面的政策扶持,基于資源稟賦和市場需求發展特色種養業,加強農產品產銷對接幫扶,構建緊密型利益聯結機制,盤活資源要素并讓貧困人口分享資產收益,是減貧的具體路徑。精準施策、到村到戶到人,找準定位、突出優勢特色,培育主體、強化引領帶動,農民主體、激發內生動力,是中國特色產業扶貧為后續產業發展和世界減貧事業提供的有益經驗。未來從產業扶貧走向產業振興,要更加重視提升產業發展質量,在利用市場機制、發揮特色優勢和依靠內生動力上發力。

  幫助貧困人口通過發展農業生產提高收入、擺脫貧困,是全球反貧困的核心議題,也是中國扶貧開發的主要途徑之一(張琦等,2018:25)。自1986年中國開始大規模、有組織的扶貧開發以來,產業扶貧始終是其重點內容。國家層面的一系列頂層設計、規劃部署和政策創新,是產業扶貧推進的核心力量。改革開放初期(1978年—1985年),利用專項扶貧資金支持極端貧困地區農業產業發展,開始了廣義上的產業扶貧。在以工業產業為主的產業扶貧階段(1986年—1993年),確立了以經濟開發和自我能力開發為主的開發式扶貧方針,提出了以生產性基礎設施和種養業、林果業、農產品加工等為主要內容的產業扶貧概念?!秶野似叻鲐毠杂媱潯返膶嵤┮馕吨M入了以夯實產業扶貧根基為主的階段(1994年—2000年),提出了基于市場化和差別化發展特色產業,部署了全面改善貧困地區產業發展所需的基礎設施建設、稅收優惠政策和補貼政策等?!吨袊r村扶貧開發綱要(2001—2010年)》中“積極推進農業產業化經營”等表述標志著培育式產業扶貧階段(2001年—2010年)的開啟,在貧困地區調整產業結構、創新產業經營模式、加強教育投資和勞動力培訓,是這一時期的政策著力點?!吨袊r村扶貧開發綱要(2011—2020年)》,進一步明確了產業扶貧的概念及其發展方向和路徑。2013年11月,習近平總書記提出“精準扶貧”的戰略思想,開啟了“產業精準扶貧”新階段。在這一階段,產業結構持續優化,特色產業加快培育,產銷對接不斷深化,帶貧主體能力持續提升,帶貧模式不斷創新,旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、光伏扶貧等成為產業扶貧的亮點。

  在產業精準扶貧“四梁八柱”制度的支撐下,產業扶貧扎實推進并取得顯著成效,也成為多學科領域的研究焦點。這些研究主要是在中國制度特征和典型事實框架內展開的微觀和中觀層面的研究。在脫貧攻堅收官之年,系統剖析和總結產業扶貧的減貧邏輯和有益經驗,頗具意義。

  一、文獻述評與分析框架

 ?。ㄒ唬┪墨I述評

  產業扶貧相關研究主要在四個維度上展開。一是概念界定。更多是落腳于政策層面,將其作為產業撬動貧困人口再生產方式的總稱:政府干預是條件,資源稟賦與市場是產業選擇準繩,貧困人口增收是政策目標(汪三貴等,2014:7—11;王立劍等,2018:113—123)。作為造血式扶貧,產業扶貧具有益貧性、精準性、參與性和安全性,更加強調對貧困人口的目標瞄準性和特惠性,更加強調貧困家庭從產業發展中受益(張琦等,2018:15)。二是減貧效應。產業扶貧基于產業而非個體的扶持甄別,能保證資本投入的持續性、集中性和盈利可能性,政府、銀行、企業等的介入能合理選擇產業、突破技術障礙、形成產業融合,從而有利于更好的福利實現和增收效應(Laffont,1991:221-240;李志平,2017:68—77)。三是減貧機制?;诶嫦嚓P方對土地、資本和勞動力等要素的共同合理配置,產業扶貧成為一種多主體、多要素參與的長效減貧機制,這是基本共識。大多研究基于實證調研認為,政府、市場主體、基層組織、貧困戶等多元參與主體通過利益協同,建立因地制宜的帶貧機制進而構建了產業扶貧的整體路徑(李亞麗等,2019:64—169、112)。利益聯結機制主要從參與主體、運營方式、功能特點等方面進行總結(茹玉等,2019:51—59),如以帶動主體為標準(白麗等,2015:158—162)、以部門參與為特色(李志萌等,2016:61—67)、以幫扶形式為標準(鐘昌彪,2016:173—174)、政府與市場關系角度的劃分(范東君,2016:74—78)等,還有研究對資產收益扶貧等機制創新進行專門研究(汪三貴等,2017:18—25;施海波等,2019:92—99)。也有研究探析了產業扶貧政策的執行邏輯與基層治理性(李博等,2016:66—73)。四是實踐困境。有些研究還剖析了產業扶貧存在的問題,如政策目標偏離、“精英捕獲”“弱者吸納”“扶富不扶貧”“一次性怪圈”“規?;觿荨薄爸禺a業發展輕扶貧”,并提出了相應的政策建議(梁晨,2015:7—15;李博等,2016:66—73;邢成舉,2017:63—70;許漢澤等,2017:9—16)。

  已有研究豐富了產業扶貧及減貧學、福利經濟學、發展經濟學的研究內容,揭示了貧困與反貧困的本質和規律,也為后續研究提供了有益借鑒。但是,在內容上,雖也有學者對產業扶貧政策進行了回顧和分析(孫久文等,2017:5—10;許旭紅,2019:58—65;呂開宇等,2020:23—30),仍缺乏從宏觀系統視角對產業扶貧演變路徑和經驗的總結評估;在實證上,既有研究主要基于某一地區的實地調研,對樣本案例進行分析和論證,但缺乏權威、全面的數據支撐,得出的結論也未免囿于地域性和個案性。在機理上,雖也有少量文獻剖析了產業扶貧的內在邏輯,但因其內容和實證維度上的缺陷,對產業扶貧整體實施過程缺乏足夠的案例支撐和理論解釋,也就難以為宏觀層面的可推廣性提供準確的邏輯判斷和現實依據。

  鑒于此,為回應以上研究,本文擬構建兼顧益貧性與效益性的分析框架,并將中國產業扶貧納入該框架進行宏觀審視和評估。

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  市場主體將貧困戶納入產業發展鏈條并分享甚至讓渡部分利益,是產業扶貧的核心特征,也是產業扶貧政策設計的初衷。而產業的本質屬性是“完全自立”的(Solis等,2008:67—88),現有經濟學體系也并未承認產業的“扶貧功能”,將產業裹挾于反貧困并成為益貧性產業,可理解為產業的一種正外部性(劉解龍,2015:156—159)。在中國產業扶貧實踐中,追求效益性的市場個體的經營行為之所以帶有益貧性,市場主體與貧困戶利益聯結體的構建之所以成為可能,有賴于中國特定的制度背景與政府強干預能力(朋文歡等,2017:57—66)。然而政府主導的產業扶貧也始終處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中(蔣永甫等,2018:94—101)。這要求產業扶貧的分析框架,既要遵循產業發展的一般規律,又要納入中國特定的制度背景,還要注重異質性主體的目標偏好沖突,即產業扶貧的討論要在益貧性與效益性、產業發展、經濟增長與帶貧機制的統一邏輯框架中開展。

  致貧原因解釋是福利經濟學理論框架中最早關注的貧困議題,也是尋求益貧性與效益性統一框架的邏輯起點。經典的致貧理論將致貧因為歸結為以下幾個方面:一是資本供給的惡性循環,是發展中國家長期處于經濟停滯和貧窮困境的主要約束(Stiglitz,1998:19-52;林毅夫,2002:5—8);人口增長又可能稀釋經濟發展帶來的資本形成,因此資本形成加速難以實現并有可能與技術滯后形成惡性循環,使發展中國家出現“產業低端鎖定”和“收入停止”的狀態(Wang等,2012:440—471)。二是人力資本存量低下及其投資不足,是“窮人之所以成為窮人”以及“窮國之所以長期貧困”的根本原因。三是社會個體參與社會生活的關系網絡,及基于“互惠”與“契約”的個體生產網絡構建的缺失,更易固化和鎖定貧困。也即,經濟資本、人力資本、社會資本的稀缺和不足是致貧的基本原因。反貧困理論層面,臨近最小努力理論、二元經濟結構論分別論證了投資率和勞動力流動對貧困人口增收的重要性。益貧式增長理論認為,依托市場化調節而實現并維持的經濟增長本身就是增加貧困人口收入的有效手段(Lucas,2004:29-59),其中,公平地參與市場、獲取就業機會并有工資性收入保障,社會服務向低收入群體傾斜及政府的適度支持等(蔡昉等,2005:11—19;Selina,2013),是這一增長的基礎。因此,提升貧困人口的經濟資本、人力資本和社會資本水平,幫助其平等地獲得發展機會并參與社會生產,是國際減貧的基本路徑。

  本文產業扶貧減貧邏輯分析沿襲產業發展與經濟增長分析框架,并將其在中國特有的制度環境中進行拓展性應用。鑒于地理環境因素也是中國貧困人口長期處于低收入狀態的原因,產業扶貧益貧性與效益性相統一的分析框架,將從經濟資本、人力資本、社會資本、自然資本四個維度構建。經濟資本理論強調商業投資是推動城市經濟發展的決定因素,要素條件、需求條件、產業支撐、企業的戰略、結構與競爭,以及城市的天然資源、交通設施、稅收優惠政策等是影響生產效率的因素(Porter,1990)。為分析需要,本文所涉經濟資本包括稅收、信貸、保險等財政資本,產業發展相關的產業“資本”,以及基礎設施、公共服務等涉及環境改善方面的物質資本。人力資本通常包括教育、培訓和勞動力流動等,與科技、知識一并是經濟增長的重要驅力。為了分析需要,本文所討論的人力資本包括教育培訓及其帶來的人才、知識和科技支撐等。社會資本分為連接資本和橋梁資本,前者是讓原本認識的人更加靠近而形成的社會資本,后者是指讓原本不認識的人形成團體或結合在一起的社會資本(Putnam,1995:664-683),本文所指社會資本主要是橋梁資本。自然資本是指能從中導出有利于生計的資源流和服務的自然資源存量,本文所指自然資本包括水電、礦產資源等。

  基于以上分析,產業扶貧的減貧邏輯在于:在尊重市場和產業發展規律的前提下,以政府適度干預和彌補市場失靈的制度安排,重配要素資源,賦予貧困人口平等的發展機會,加速貧困人口再生產能力的恢復與長期穩定增收渠道的形成(汪三貴等,2005:147—150)。著眼于參與機會和發展機會的構建,財政資本方面,以非市場性的福利再分配,保證貧困人口的資本可獲性,使其參與社會再生產成為可能(蔡昉等,2005:11—19)。產業“資本”和物質資本方面,強調從產業選擇、組織方式、產銷對接,以及產業發展所需軟硬件設施的完善等方面發力,培養產業發展的比較優勢。人力資本方面,重點在教育培訓、技術體系支撐、人力資本服務網絡構建等方面給予適度支持(Montalvo等,2009:161—180),構建機會平等機制(宮留記,2016:154—162)。社會資本方面,圍繞利益聯結體構建,在就業機會創造、聯結模式創新等方面進行幫扶(Azpitarte,2014:871-905),并最終通過產業關聯、雇傭吸納、產業鏈融合與產品供銷一體化等實現預期的貧困減緩。自然資本方面,強調對土地、水、電等資源的開發利用及其基礎上的利益共享。

  概括本文分析框架為:政府以強制干預方式集中上述“資本”要素,強化財政資本和物質資本的資產專用性、“產業”資本的激勵與產出效率、自然資本的激活與創新、人力資本的培育與形成、社會資本的互動與重構,從而產生集聚效應和裂變效應,實現產業發展的效益性,并通過利益共同體的構建實現利益配置的益貧性(見圖1)。

劉紅巖:中國產業扶貧的減貧邏輯和實踐路徑

  2020年是脫貧攻堅收官之年,是研究謀劃脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵之年。在此關鍵節點,構建兼顧益貧性與效益性的分析框架,分析最新數據資料,揭示產業扶貧的實踐特征,深入探討產業扶貧的減貧邏輯,能為產業振興乃至鄉村全面振興在制度邏輯、政策創新乃至全球減貧事業提供有益借鑒。

  二、減貧邏輯與實踐路徑

  政府扶持具有顯著的示范效應,能夠影響帶動主體的盈利性預期和貧困戶的收益預期,影響產業扶貧中各參與主體的積極性和有效性,進而有利于扶貧產業在效益性與益貧性的統一框架內形成良性循環。持續強化的經濟資本、人力資本、社會資本等扶持(見表1),是產業扶貧順利推進的保障。

 ?。ㄒ唬┘幸刭Y源,激發集聚效應和裂變效應

  資源稟賦不足與再生產能力弱,是貧困人口被排斥于市場經濟之外并持續貧困的原因。政府聚集各類“資本”并提升其專用性,產生裂變效應,形成發展優勢,進而啟動貧困戶的再生產能力、激發“資本”增值能力。

  1.加大經濟資本支持,賦予貧困戶參與社會再生產能力。中央和各地持續加大財政、信貸、保險、土地等政策投入,為特色產業發展提供了重要支撐。截至2019年底,已累計安排中央財政資金2 100多億元。2019年投向貧困地區縣鄉村的各類財政扶貧資金用于產業扶貧的資金約占40%。金融精準服務產業扶貧的組織體系、政策體系、產品體系基本建立,扶貧小額信貸累計放貸超過6 200億元。2018年1月—9月,開發涉及18省份45種農作物的扶貧專屬農業保險產品74個,將其費率在基準費率基礎上下調20%,深度貧困地區保險費率在已降費20%基礎上再降低10%—30%。在中西部21個貧困地區,地方特色農產品保險承保195類農產品,為47.57萬戶農戶提供風險保障584.55億元,累計賠付10.08億元。

劉紅巖:中國產業扶貧的減貧邏輯和實踐路徑

  2.強化人力資本支持,提供貧困戶參與社會再生產的平等機會。截至2019年底,累計招募特聘農技員3 000余人,組建4 100多個產業扶貧技術專家組,選聘26萬產業發展指導員,培訓產業發展人才3萬多人次、高素質農民34.95萬人、新型經營主體帶頭人30萬人以上,有效提高了各地推進產業扶貧的能力和水平。同時,推動構建規劃體系,引領扶貧產業的規范可持續發展。目前22個扶貧任務重的省份和832個貧困縣編制完成了省級和縣域產業精準扶貧規劃,同時還分區域指導定點扶貧縣、大興安嶺南麓片區、西藏及四省藏區、南疆等特定貧困地區編制了一批產業規劃和實施方案,形成了分層次、分區域上下銜接的產業扶貧規劃體系,引領扶貧產業發展。

  3.注重自然資本的盤活利用,為貧困戶創造更多財產收益。除產業發展所需土地資源外,還開展水電等礦產資源等的開發利用,并通過利益聯結模式創新在更大范圍、更深程度上惠及貧困人口。

 ?。ǘ娀a業發展激勵,確保扶貧產業健康可持續發展及其效益性

  扶貧產業效益性是以產業的健康可持續發展為前提的。隨著政策性“資本”的注入和利益聯結體的構建,產業運營規模迅速膨脹,扶貧產業極易陷入增產不增收的困境。政府在管理、技術、營銷、服務等方面的進一步扶持,能夠產生真正的規模經濟和范圍經濟,促進分工與合作,帶來成本和質量、品牌優勢,提升產業經濟效率。

  1.基于資源稟賦和市場需求,合理選擇扶貧產業。根據比較優勢理論、赫克歇爾-俄林理論和赫希曼基準,扶貧產業的選擇應注重貧困地區資源稟賦狀況及其建設能力,以及產業項目是否具有關聯帶動效應、是否適應市場需求。扶貧產業既要保證經濟效益,又要對接貧困戶人力資本特征與生產稟賦條件,從而降低貧困戶納入產業循環的難度。因此,優勢特色種養業成為產業選擇的優先策略,其優勢在于:以“優勢”保障扶貧產業發展的市場經濟效率,以“特色傳統”保證扶貧產業具有與貧困戶資本、經營活動等無縫對接能力(顧天翊,2019:81—84)。實踐中,主要是堅持特色化和綠色化發展,培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產品,用高品質實現高效益,推動產業在市場競爭中逐步發展壯大。截止2019年底,貧困地區林果、蔬菜、畜禽、加工、手工等特色產業快速發展,累計實施扶貧產業項目98萬多個,建成扶貧產業基地近10萬個。832個貧困縣確定了1 060個扶貧主導產業,評選出了茶葉、中藥材等十大產業,涌現出了洛川蘋果、贛南臍橙等一大批產業扶貧優秀范例。種植業方面,政府平均每年安排30億元左右項目資金,支持提高生產能力、推進綠色發展、實施輪作休耕和農業防災減災,促進貧困地區種植業結構優化和產業轉型升級,增加貧困戶種植業收入。如湖北咸豐2019年茶葉面積23.7萬畝,覆蓋建檔立卡貧困戶2.8萬戶8萬余人,畝均茶葉收入6 700余元。養殖業方面,截止2020年4月,國家已累計支持貧困地區建設優質苜蓿生產基地132萬畝,改造中小奶牛養殖場500個,改善了奶牛養殖基礎設施條件,增加了優質飼草料供應能力,提高了奶牛養殖效益。如河南黃河灘區大力發展苜蓿青貯,就地就近供應奶牛養殖場,2019年每畝盈利600元。

  2.促進產業融合發展,增強產業的盈利實現和扶貧能力。貧困地區要增強產業持續穩定帶貧能力,關鍵是要延伸產業鏈,把就業機會更多留給農民,把產業增值更多留在當地,把經濟社會發展利益更多留在農村(王亞華等,2017:49—55)。一是在特色種養業基礎上,創造條件引導加工企業到貧困地區建設加工基地,推動加工產能向貧困縣縣城、重點鄉鎮和搬遷安置區集中集聚,促進貧困地區農產品加工業發展,充分挖掘農產品加工增收帶貧潛力。2016年—2019年,國家在591個貧困縣投入各級財政資金58億元,扶持建設農產品初加工設施4.3萬個(座),新增初加工能力828.8萬噸。二是創辦扶貧產業園,推動貧困地區資源整合、加工集聚,以“園區+新型經營主體+基地+貧困戶”模式,促進農產品就地轉化增值和貧困群眾就地就近就業。目前貧困地區已創建20個國家現代農業產業園、2 125個扶貧產業園,產業園內發展各類新型經營主體超過7萬家,帶動貧困戶超過163萬戶。如四川蒼溪以現代農業產業園、“一村一品”示范園、戶建增收脫貧自強園“三園聯動”為抓手發展紅心獼猴桃,2018年貧困戶產業覆蓋率達89%,產業與就業收入6 360元,占貧困戶人均可支配收入的67.2%。三是大力發展新產業新業態。中央和國務院多次發文,支持貧困地區開發休閑農業、鄉村旅游、康養健身、創意農業等,促進農村一二三產業融合發展。2017年,全國休閑農業和鄉村旅游營業總收入7 400億元,從業人員1 100萬人,帶動750萬戶農民受益。四是打造特色品牌。農業農村部實施農業品牌提升行動,創響一批“土字號”“鄉字號”特色產品品牌,形成品牌擔保品質、優價激勵優質的正向激勵機制。截至2019年底,累計支持貧困地區2 565個企業發展了5 04個綠色食品產品、444個企業認證了1 107個有機農產品、支持登記了119個農產品地理標志產品。很多貧困地區打造出不少特色優勢農產品品牌,如西南地區的茶葉和油茶、西北地區的馬鈴薯和小雜糧等。

  3.切實加強農產品產銷對接幫扶,確保扶貧產業長期穩定的經濟效益。利益聯結機制的構建,能夠幫助貧困戶在一定程度上解決產品銷售、信息、資金、技術等問題(Wang等,2012:440—471),但卻不能解決貧困戶信息不對稱和產品銷售的全部問題。對接貧困戶后,即使是相對成熟的產業,也可能面臨市場銷路與市場前景難題,扶貧產業要想在市場性與公平性間取得平衡,政府介入到產品銷售環節并構建扶貧產品營銷長效機制,成為必要。一是推進產銷精準對接。積極推動龍頭企業、批發市場、大型商超、電商平臺、經銷商等與貧困地區建立穩定產銷關系,利用媒體加大宣傳推介力度,組織貧困地區農業生產主體參加各種展銷活動,讓好產品賣得出、賣得好。目前農業農村部累計幫助700多個貧困縣銷售農產品340多億元,商務部等9家單位開展21場全國農產品產銷對接扶貧活動,意向交易金額超過80億元,累計輻射帶動437個貧困縣。二是深入推進電商扶貧。建立電商促銷機制,深入實施“互聯網+”農產品出村進城工程,強化互聯網企業與貧困戶、家庭農場、農民合作社對接合作,促進農產品上網銷售。截至2020年4月,電子商務進農村綜合示范已實現832個貧困縣全覆蓋,全國農村網商超過1 300萬家。推進阿里巴巴、京東等21家頻道企業與600多個貧困縣對接,為貧困縣銷售農村產品提供流量支持、費用減免等優惠政策。很多企業也開展了一系列探索創新,如拼多多“農產品上行計劃”重塑了農產品供應鏈模式,破解了“農產品網絡進城難”難題,讓小農戶與大市場實現低成本對接,有效助力了貧困地區群眾脫貧增收,成為“農貨上行”典型樣板,被載入商務部《2019中國電商興農發展報告》。三是開展消費扶貧。中央就深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰做出部署,各地各部門正認真推動落實。如2020年第一季度北京市銷售扶貧農產品22.3億元,帶動10萬余建檔立卡貧困人口增收脫貧。

 ?。ㄈ┲貥嬌鐣Y本,構建貧困人口與產業主體的利益共同體

  益貧性產業的存在是以行政干預為基礎的。政府通過隱性紅利承諾、稅收優惠與財政補貼資格掛鉤、社會名譽承諾及其他獎勵等,使產業主體與貧困戶達成契約與合作,實現異質性主體間關系網絡的嵌入和社會資本的重構,并通過產業覆蓋、產業吸納和就業創造等完成向貧困戶的利益輸送,保證貧困戶的收益分享。

  1.加快培育帶貧脫貧新型經營主體并壯大其實力。帶貧主體及其帶貧能力是實現產業與貧困個體的生產捆綁與利益聯結的前提。各級政府積極支持貧困地區培育新型經營主體,牽線搭橋幫助貧困地區引進農業產業化龍頭企業,在項目安排、資金扶持、示范評定、融資貸款、保險保費、用地用電等方面加大支持力度,壯大帶貧主體實力。截至2019年底,832個貧困縣共培育市級以上龍頭企業1.44萬家,平均每個貧困縣有17家;發展農民合作社68.2萬家,平均每個村有2家;新型經營主體帶動貧困戶的比例達到74%,發揮了重要的帶貧增收作用。

  2.構建具有強約束特征的緊密型利益聯結機制,將貧困戶融入社會再生產軌道并形成增收穩收機制。構建利益聯結體并通過其福利溢出實現貧困減緩,是產業扶貧的政策起點(顧天翊,2019:115—124),是緩釋政府行為與市場邏輯張力的有效途徑。構建充分吸納貧困戶的產業發展利益聯結機制,能夠通過市場、管理、技術優勢與就業創造功能等多種渠道加速貧困人口向產業循環的納入,推動貧困戶與帶貧主體共同發展和提升收入水平(王亞華等,2020:59—67),并依托產業持續性發展實現貧困個體的增收長效機制。各地的普遍做法是,對有勞動能力的貧困戶,主要通過訂單生產、生產托管、提供就業等方式實現脫貧增收;對無勞動能力的貧困戶,主要通過土地流轉、股份合作、資產租賃等方式獲得收益。通過主體帶動,很多地方都實現了對貧困戶的產業項目全覆蓋,貧困群眾進一步嵌入產業鏈條,從產業發展中獲得了實實在在的收益。據農業農村部抽樣調查,通過各類新型主體帶動,貧困戶產業扶貧參與率已達97%以上,很多地方實現了項目帶動全覆蓋。截至2019年底,832個貧困縣的68.2萬家農民合作社直接帶動627萬貧困戶、2 198萬貧困人口。如安徽金寨大力推動農民合作社聯結帶動貧困戶抱團發展特色產業,2017年3 041家農民合作社帶動7 500余戶貧困戶,戶均增收3 000元以上。

  3.創新資產收益扶貧模式,讓貧困人口分享資產收益。資產收益扶貧模式是將水電、礦產資源開發項目占用集體土地的土地補償費作為資產入股試點項目,形成集體股權,并通過分紅制度使村集體和貧困戶長期獲得資源開發收益,是扶貧開發的重要體制機制創新。光伏扶貧是資產收益扶貧工程之一,截至2019年底,“十三五”光伏扶貧項目規模下達任務全面完成,累計建成光伏扶貧電站2 650萬千瓦,418萬貧困戶可獲收入3 000元/戶/年。資產收益扶貧有四種具體形式:(1)經營權流轉收益模式,貧困村、貧困戶流轉土地、森林、荒山、荒地、水面、灘涂等集體資產及個人土地承包經營權、林權,直接取得租金。(2)集體和貧困戶資源入股收益模式,將上述集體資產以及個人土地承包經營權、林權資產量化入股到新型農業經營主體獲取分紅。(3)財政資金入股收益模式,在不改變資金性質前提下,將財政扶貧資金或其他涉農資金投入到扶貧項目或新型經營主體,折股量化給貧困戶,貧困戶按股分紅。(4)資源開發收益模式,貧困村、貧困戶將資金或土地經營權、宅基地使用權等投入到營利性的基礎設施建設,再利用這些資產以租貨、經營收費或入股分紅等方式獲取收益。貴州88個縣(市、區)968個鄉鎮2 523個村開展“三變”改革試點,截止2017年底,試點村集體資源入股57.69萬畝,整合財政資金投入34.86億元,農民以承包地等資源入股244.83萬畝、以資金入股18.82億元,255.61萬農民變股東,其中52.25萬貧困人口人均增收1 103.81元。

  三、產業扶貧的主要經驗

  支持扶貧產業的良性可持續發展、保證帶動主體獲得可接受的穩定收益,同時確保貧困個體的精準受益并培養其增收穩收內生能力,是取得減貧績效的內在驅力,也是中國產業扶貧的主要經驗。

 ?。ㄒ唬┰趲ж氁尕殞ο笊?,堅持精準施策、到村到戶到人

  精準識別致貧原因并開展分類幫扶,是實施精準扶貧戰略的第一步。精準到戶、因戶施策是產業扶貧的第一步、也是最重要的一步。精準到具體的貧困戶和貧困人口,就要針對不同貧困戶和貧困人口的產業基礎及文化、技能、年齡、性別差異等,因戶因人實施產業幫扶策略。產業扶貧的精準施策需做到“四精準”。一是特色產業選擇精準,重點支持貧困村根據資源稟賦條件發展特色種養業和傳統手工業,積極發展休閑農業和鄉村旅游等新產業新業態,同時依據市場條件和需求選擇產業規模和質量。二是經營方式精準,這是以產業發展激發生產經營活力、確保貧困戶受益的關鍵,事關生產力發展,也涉及生產關系調整。三是支持方式精準,注重從產業項目、支撐體系、融資方式三方面來把握和推進,確保支持到點。四是貧困人口受益精準,做到扶貧對象聚力到戶、增收時效有序到戶、扶貧資金掛鉤到戶、考評驗收明確到戶。產業選擇精準是前提,經營方式精準是保障,支持方式精準是支撐,人口受益精準是核心(余欣榮,2016:25—28)。

 ?。ǘ┰诜鲐毊a業選擇上,堅持找準定位、突出優勢特色

  產業扶貧實現路徑具有多樣性,必須因地制宜,根據貧困地區特色產業現狀、市場空間、環境容量、新型主體帶動能力、產業覆蓋面以及市場需求和農民意愿等,選準適合自身發展的特色優勢產業。扶貧產業選擇可從五個方面把握。一要符合市場規律。產業發展本質上是一種經濟活動,要堅持市場導向,遵循市場和產業發展規律。政府發揮作用的核心在于:營造有利于產業發展的市場環境;加強對貧困戶的信息服務、技術指導、教育培訓、資金扶持等,幫助農戶了解并適應市場規律;促進產業發展與貧困人口對接,讓貧困人口從產業發展中受益。二要迎合區域特點。要注意小區域與鄰近區域間的精準協調,制定有效精準的扶貧產業規劃。同時充分考慮可能的風險,在生產前就將預生產的產品對接到需要它的市場中去,減少等待環節和時間成本,精準化減少未知的市場風險,促進產業生產與銷售的良性循環和可持續發展。三要堅持綠色導向。要依托當地自然資源發展環境友好型、生態友好型產業,促進生態環境的有效恢復和保護,因地制宜地推進綠色減貧,實現“綠水青山就是金山銀山”。四要強化科技支撐。需普及應用農業科學技術,加大貧困農戶技術培訓力度和專業農技人員培養,延長產業鏈,提高附加值;注重“互聯網+”、大數據等高新信息技術與產業扶貧的結合,實現各種產業產品線上線下互動銷售。五要確保貧困人口利益。要構建企業盈利與貧困人口獲利的利益共享機制,讓貧困人口共享產業發展成果。創新幫扶方式,有針對性地將貧困人口吸納到扶貧產業發展鏈條中。

 ?。ㄈ┰趲ж氁尕殭C制上,堅持培育主體、強化引領帶動

  不斷完善帶貧益貧的利益聯結機制,是實現產業扶貧益貧性的關鍵。這既需要打造一個好龍頭,也要創新一個好機制。一要支持貧困地區加快培育壯大新型經營主體,組建農機作業、農資供應、代耕代種、統防統治、動物防疫等各類農業社會化服務組織,通過政府購買服務向貧困戶提供便利高效的農業服務。通過新型經營主體開拓市場,向貧困戶提供全產業鏈服務,提高產業增值能力和吸納貧困勞動力就業能力。充分培育并調動各類主體發展產業扶貧項目。積極支持貧困地區的各類鄉村本土能人、有返鄉創業意愿的外出農民工、回鄉優秀大中專畢業生,自主組織實施產業扶貧項目、推進扶貧產業創業創新,示范帶動更多貧困群眾參與扶貧產業發展,分享產業增值收益。二要推廣股份合作、訂單幫扶、生產托管等方式,推動貧困戶與新型經營主體建立穩定、緊密的利益聯結關系。支持有條件的地方以貧困戶、村集體、合作社、龍頭企業組建農業產業化聯合體。完善企業利潤分配機制,推廣拖底收購、保底收益等分紅模式,以租金、薪金、股金等形式保障貧困戶合理收益。發揮政府扶持資金導向作用,財政扶貧項目資金優先支持增值收益分配向貧困戶傾斜、帶貧效果好的新型農業經營主體。三要實施薄弱村集體經濟發展提升計劃,通過盤活集體資源、入股或參股、量化資產收益等方式,讓貧困戶和村集體穩定分享產業增值收益。

 ?。ㄋ模┰谠鍪辗€收能力上,堅持農民主體、激發內生動力

  激發貧困地區的內生動力,培育貧困人口的可持續脫貧能力,是脫貧致富的根本。只有更廣泛調動包括貧困戶、新型經營主體等在扶貧項目設計、實施及管理、分配等各關鍵環節的參與,才能激發出貧困人口的內生動力,并通過產業扶貧項目為貧困地區開發出真正有利于當地長期發展的契機。對于貧困戶來說,產業扶貧能夠提升貧困戶的收入、能力、市場競爭意識并最終提升貧困人口的內生動力。對于貧困地區來說,產業扶貧的實施能夠增強貧困人口的自組織能力,提升貧困地區的內生動力。產業扶貧的發展給農民的組織化建設提供了條件和機會,組織發展起來的合作經濟組織反過來又有利于當地產業的發展,兩者的協調發展利于農村的經濟發展和社會穩定。

  四、產業扶貧展望

  在扶貧脫貧過程中,產業扶貧是主攻方向、根本之策,是貧困地區從“一次性扶貧”邁向“可持續性扶貧”的首要選擇。在鄉村振興戰略背景下,構建產業扶貧長效機制,保持貧困地區產業的健康可持續發展,帶動貧困群眾持續穩定增收,從產業扶貧走向產業振興,是產業扶貧的必然發展趨勢。未來在應對相對貧困格局下,面對扶貧產業規?;潭炔桓?、同質化嚴重等問題,要更加注重產業發展質量和經濟效率,在增長性和益貧性的統一框架內實現兩者的提高和拓展。

 ?。ㄒ唬┌l展定位:從注重產業項目到更加重視經濟效率

  不同地區的產業基礎、條件和規模等各不相同,產業扶貧要充分利用貧困地區的產業差異性,集中力量扶持特色優勢產業,實現產業規?;洜I,形成規模報酬遞增效應,提升產業效率和效益。其中最為重要的是關注扶貧產業的特色化和差異化,避免出現同質化現象,造成資源浪費。獲得特色化和差異化的扶貧產業,一方面,要“利用好一方水土”,打好特色牌、優勢仗,把區位優勢、資源優勢轉化為發展優勢,讓每個產業發展為不可替代的優質產業;另一方面,企業持續發展之基、市場制勝之道在于創新,要通過市場、產品、業態、管理、模式等的創新保持產業的差異性和競爭力,激發扶貧產業持續的生命力。

 ?。ǘ┌l展機制:從注重政策支持到更加重視利用市場機制

  中國農村貧困問題的成因具有復雜性、多元性特點,有效的貧困治理需要同時解決兩個方面的問題:一方面要著力補齊貧困地區在基礎設施、公共服務、基層組織、產業發展等方面的短板,綜合性地改善其發展環境;另一方面堅持因地制宜、分類施策,讓政策資源精準地滿足貧困地區和貧困人口的差異化需求。產業扶貧實踐中,一方面,遵循市場規律,發揮市場在資源配置中的基礎性作用,有效提升經濟增長對貧困人口脫貧增收的帶動效應;另一方面,良好的政府治理、服務和扶持是產業扶貧健康運行的基本支撐。當前,扶貧產業已經初具發展規模和發展實力,在“扶上馬、送一程”的時期,政府發揮作用的重點領域應是強化科技服務、人才培養和風險防范,扶貧產業的發展支撐力應由政府支持轉向更好地利用市場機制,更加關注扶貧產業的市場適應性和競爭性,讓貧困戶帶動主體在市場中搏擊和成長,形成自己真正的競爭優勢。

 ?。ㄈ┌l展動力:從注重外在驅動到更加注重依靠內生動力

  增收致富,關鍵是要激發貧困群眾的內生動力和自我發展能力。產業發展既是貧困人口融入社會、實現自我價值的主要手段,也是激發個人創新創業活力、實現自身持續向上發展的重要途徑。產業扶貧讓貧困群眾參與到產業發展鏈條之中,并鼓勵他們依靠自身努力實現脫貧致富。新階段,增強貧困戶內生發展動力和能力的關鍵手段仍是大力培育和引入具有帶動能力的市場主體,建立合理的利益聯結模式和機制?!皬娨庾R”方面,力爭喚醒農民對其主人翁地位的意識,努力調動農村的自組織能力,增加基層社會的活力(王亞華等,2017:49—55)?!坝黧w”方面,加快帶貧企業引進,建立扶持政策與帶貧效果緊密掛鉤機制,支持其做大做強?!皫мr戶”方面,豐富并完善利益聯結機制,讓貧困戶從產業發展中獲得更多收入;壯大農村集體經濟,千方百計帶動貧困村增加集體經濟收入?!敖ㄝd體”方面,打造農業產業園、產業強鎮、一二三產融合示范區等,形成多主體參與、多要素聚集、多業態發展格局。

  五、結語

  為系統檢視中國產業扶貧的減貧效果并展示其減貧邏輯與路徑,本文構建具有“共贏”特征的效益性和益貧性的統一分析框架。在此框架內,促進產業發展是杠桿,獲得經濟效益是核心,確保貧困戶增收是目標。一方面,政府通過強力干預實現對經濟資本、人力資本、社會資本、自然資本的聚集并產生裂變效應,同時循著遵循市場規律和產業發展規律,促進扶貧產業盈利性的達成,這種盈利性既是產業持續性發展從而保證效益性政策目標穩定實現的要求,也是各類“資本”能夠累積發展從而保證持續性供給的內在要求;另一方面,扶貧產業具有雇傭更多貧困人口、吸納更多貧困戶與產業發展捆綁的“扶貧職能”,從而通過與貧困戶的更多交集與利益聯結實現益貧性目標。此外,扶貧產業的持續發展,能夠通過經濟增長與產業發展的“涓滴效應”進一步釋放扶貧效力,如增加貧困人口就業機會、增加地方政府收入從而保證投入的持續性,以此形成良性循環格局。隨著扶貧產業的發展和減貧效果的提升,未來的扶貧產業應在效益性與益貧性之間、多元參與主體之間、貧困個體和貧困區域之間的“共贏式”體系中尋求更深入的發展,贏得扶貧產業的轉型升級和農戶收入的躍進提高。

[ 責編:王曉秋 ]
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