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胡振通、王亞華:中國生態扶貧的理論創新和實現機制

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  作者:清華大學公共管理學院 胡振通;清華大學中國農村研究院 王亞華

胡振通、王亞華:中國生態扶貧的理論創新和實現機制

  摘要:生態扶貧是中國特色社會主義扶貧道路的重要內容,貧困地區廣泛開展的生態扶貧實踐是以“兩山論”為精髓的習近平生態文明思想的生動實踐。貧困地區與生態脆弱地區高度耦合是中國推進生態扶貧的現實背景,“綠水青山就是金山銀山”是中國實施生態扶貧的內涵要求。中國的生態扶貧實踐,路徑多元,模式多樣,主要包括參與生態工程建設、實施生態補償政策、設置生態公益崗位、發展生態特色產業、開展易地生態搬遷五種類型。中國在生態扶貧實踐中積累了豐富經驗:一是與提高生態系統服務供給水平相結合;二是與促進生態產品價值實現相結合;三是與促進自然資源保值增值相結合;四是與發展鄉村特色生態產業相結合;五是與促進農民就業增收相結合;六是與促進鄉村治理有效相結合。2020年后,相對貧困地區的政策導向將由生態扶貧邁向生態振興。

  保護生態與消除貧困是21世紀人類可持續發展的主要目標,環境與發展的關系是全球治理的核心議題。中國是生態環境較為脆弱的國家,最貧困的人口通常生活在生態環境脆弱區域,貧困和環境問題交叉重疊,成為影響經濟社會發展的突出問題。為兼顧實現生態保護和緩解貧困雙重目標,中國將扶貧開發與生態保護有機結合,廣泛開展生態扶貧實踐,將生態扶貧視為能夠解決生態脆弱區域貧困問題的有效手段。生態扶貧是中國特色社會主義扶貧道路的重要內容,貧困地區廣泛開展的生態扶貧實踐是以“兩山論”為精髓的習近平生態文明思想的生動實踐。本文回顧梳理生態扶貧的文獻與政策,分析生態扶貧的現實背景和理論創新,系統闡述生態扶貧的實踐路徑,全面總結生態扶貧的成效經驗,并對生態扶貧的未來取向進行展望。

  一、生態扶貧的文獻述評和政策梳理

 ?。ㄒ唬┥鷳B扶貧的文獻述評

  生態扶貧是一個多學科交叉融合的熱門研究領域,下面從生態與貧困的關系、生態扶貧的概念、生態扶貧的路徑、生態扶貧的績效等方面進行文獻述評。

  關于生態與貧困的關系。20世紀80年代以來,政府和學術界逐漸關注生態與貧困的關系,并希望達到生態保護和緩解貧困的平衡。在中國,貧困和環境問題交叉重疊,生態脆弱區76%的縣域是貧困縣,占全國貧困縣總數的73%(李周等,1997)。貧困會導致生態環境的退化,如世界銀行報告指出“窮人沒有能力也沒有意愿投資自然資源管理,從而加劇了生態環境的退化”(World Bank,1992)。脆弱的生態環境也會導致貧困的發生,如阿馬蒂亞·森(2001)指出,“資源環境是重要的生計資本,其退化會導致貧困的發生或貧困程度的加深”。因此,生態與貧困是一種耦合的關系,貧困既是生態環境脆弱的產物,又會進一步加劇生態環境的脆弱性。貧困和生態環境退化容易形成惡性循環,使處于貧困中的家庭難以跳出貧困陷阱(厲以寧,1991:199—210)。貧困是一種人類與自然之間不和諧的關系,降低了人類可持續利用自然資源的能力,并對生態環境造成不利影響。

  關于生態扶貧的概念。生態扶貧研究起步較晚,目前還沒有普遍認可的統一界定。楊文舉(2002:36—38)較早對生態扶貧給出系統闡述,認為“生態扶貧是在既定資源環境狀況和經濟發展水平下,提高貧困戶的生態環保意識,通過生態建設和生態產業,使貧困地區的經濟、社會和生態協調一致”。沈茂英等(2016:3—8)認為“生態扶貧是在貫徹國家主體功能區制度基礎上,以保護和改善貧困地區生態環境為出發點,以提供生態服務產品為歸宿,通過生態建設項目的實施,發展生態產業、構建多層次生態產品與生態服務消費體系、培育生態服務消費市場,以促進貧困地區生態系統健康發展和貧困人口可持續生計能力提升,實現貧困地區人口經濟社會可持續發展的一種扶貧模式”。蔡典雄等認為“生態扶貧是協調生態與貧困的關系,充分利用生態系統服務功能和價值,促進生態系統可持續發展和實現扶貧效益最大化”(Cai D X等, 2011:1-74)。陳甲等(2017:31—36)給出了相對綜合的概念界定,即“生態扶貧是基于綠色發展理念,從生態產品價值的角度出發,將貧困地區的生態產品價值轉變為農戶的生計資本與發展資本,搭建合理的生態資源利用保護體系,形成生態環境保護與貧困地區人口可持續生計能力發展相協調的扶貧方式”。綜上所述,生態扶貧是一種基于可持續發展理念的扶貧模式,體現了生態產品價值實現的思想,強調貧困人口可持續生計提升與貧困地區生態改善相結合。

  關于生態扶貧的路徑。生態扶貧在全國已有廣泛的實踐基礎,各地進行了不同類型的探索(顏紅霞等,2017:142—148;沈茂英,2017:48—53;甘庭宇,2018:40—45)。根據2018年國家發展和改革委員會等六部委印發的《生態扶貧工作方案》,生態扶貧主要包括生態建設扶貧、生態補償扶貧、生態產業扶貧、生態就業扶貧、生態移民扶貧等具體路徑。雷明(2017:87—94)認為:“生態扶貧模式可以分為原地生態扶貧和易地生態扶貧兩類,其中原地生態扶貧模式包括特色生態產業、鄉村生態旅游、生態建設三條具體路徑?!笔酚癯桑?018:169—176)認為,“生態扶貧是一種多元路徑相互補充的制度體系,生態扶貧的不同路徑既相對獨立又彼此聯系”??傮w而言,中國的生態扶貧路徑隨著經濟社會的發展不斷豐富,已經形成相對完整的路徑體系,并不斷優化實現機制設計。

  關于生態扶貧的績效。國際上非常重視環境經濟政策的減貧效果,通常將緩解貧困視為環境經濟政策的第二目標(Engel S等,2008:663-674)。Bulte等認為將環境經濟政策與緩解貧困相聯系可能會導致環境保護效率的降低(Bulte E H等, 2008:245-254)。一些學者指出,環境經濟政策與緩解貧困能夠協同,但需要滿足一些特定的條件,Pagiola等(2008:299—325)對尼加拉瓜的退化草場保護研究發現,環境經濟政策有助于緩解貧困,但交易成本是主要障礙。Zivin等(2008:353—373)認為,環境經濟政策要有助于緩解貧困,需要與農民的生產有很好的協同效應,其中風險是一個主要障礙。國內不同學者對具體的生態扶貧路徑的減貧績效進行了評估,胡振通等(2015: 1846—1859)對草原生態補償政策評估發現“草原生態補償政策并不能改善中小牧戶的收入,反而加大了牧區牧民之間的收入差距”,朱烈夫等(2018:42—48)發現“不同生態補償形式對不同收入分組的農戶家庭收入的影響存在顯著的差異”??傮w而言,不同的生態扶貧路徑的減貧績效差異明顯,兼顧生態保護和緩解貧困需要進一步優化機制設計和發揮不同生態扶貧路徑的協同作用。

 ?。ǘ┥鷳B扶貧的政策梳理

  第一,從2000年開始,中國首次提出了將扶貧開發與生態保護相結合的生態扶貧理念。中國先后編制了三個國家層面的扶貧開發規劃,即《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》。將生態與扶貧相結合始于2000年編制的《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》,提出要“堅持可持續發展,扶貧開發必須與資源保護、生態建設相結合,實現資源、人口和環境的良性循環,提高貧困地區可持續發展的能力”。

  第二,從2010年開始,中國的生態扶貧已經初步形成了包含生態產業、生態移民、生態補償、生態建設等路徑的制度體系。2010年編制的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出,要“堅持扶貧開發與生態建設、環境保護相結合,充分發揮貧困地區資源優勢,發展環境友好型產業”;在生態產業方面要“充分發揮貧困地區生態環境和自然資源優勢,推廣先進實用技術,培植壯大特色支柱產業,大力推進旅游扶貧”;在生態移民方面要“堅持自愿原則,對生存條件惡劣地區扶貧對象實行易地扶貧搬遷”;在生態建設方面要“在貧困地區繼續實施一系列重點生態修復工程”;在生態補償方面要“建立生態補償機制,并重點向貧困地區傾斜,加大重點生態功能區生態補償力度”。

  第三,從2015年開始,中國的生態扶貧理念更加清晰、路徑更加多元、機制更加優化。2015年11月27日,習近平總書記《在中央扶貧開發工作會議上的講話》,明確指出要實施“五個一批”工程,其中要“生態補償脫貧一批”,生態扶貧成為精準扶貧方略的五大脫貧手段之一,重要性更加凸顯(中共中央黨史和文獻研究院,2019)。2015年11月29日,在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中,明確提出要“堅持扶貧開發與生態保護并重”,“堅持保護生態,實現綠色發展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念,把生態保護放在優先位置,扶貧開發不能以犧牲生態為代價,探索生態脫貧新路子,讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多實惠”?!爸泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰的決定”,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm。在生態扶貧理念上,進一步提出要“牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念”。在生態扶貧路徑上,新增生態就業路徑,即“將當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員”;優化生態建設路徑,即“在項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜,提高貧困人口參與度和受益水平”;以及在生態補償、生態移民、生態產業方面加大政策支持力度。

  第四,從2018年開始,中國的生態扶貧的制度體系全面建立并制定了三年行動目標。2018年1月26日,為貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》精神,充分發揮生態保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用,國家發展和改革委員會、國家林業局、財政部、水利部、農業農村部、國務院扶貧開發領導小組辦公室共同制定印發了《生態扶貧工作方案》,方案要求,“牢固樹立綠水青山就是金山銀山的發展理念,堅持扶貧開發與生態保護并重,切實加大對貧困地區、貧困人口的支持力度,推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進,實現脫貧攻堅與生態文明建設雙贏”。方案圍繞農民增收、生態改善兩大方面提出了具體的工作目標,在不同的生態扶貧路徑上提出了量化目標,如組建1.2萬個生態建設扶貧專業合作社吸納10萬貧困人口參與生態工程建設、新增生態管護員崗位40萬個、大力發展生態產業帶動約1 500萬貧困人口增收等。方案總結了參與生態工程建設、實施生態補償政策、設置生態公益崗位、發展生態特色產業、開展易地生態搬遷五條生態扶貧具體路徑并提出了詳細的要求。

  二、生態扶貧的現實背景和理論創新

  生態扶貧在中國的產生和發展有客觀的現實背景,在扶貧實踐中產生了大量理論創新,并展現了豐富的理論意蘊。

 ?。ㄒ唬┥鷳B扶貧的現實背景

  中國的貧困地區與國家重點生態功能區在空間上高度吻合,深度貧困地區通常也是邊境偏遠地區、少數民族聚集地區。深度貧困地區普遍存在生態保護與農民脫貧致富之間的突出矛盾,農民的生態保護行為缺乏有效的激勵,生態產品的價值難以有效實現,區域的生態優勢無法轉化為經濟優勢。如何實現生態保護與緩解貧困相融共贏,對于促進民族團結、邊疆穩固、生態保護、脫貧攻堅以及鄉村振興都有十分重要的意義。

  以西北、西南地區為例,該區域既是中國最重要的生態屏障,同時也覆蓋了“三區三州”等深度貧困地區。對比分析西北、西南地區重點生態功能區所在縣和國家級貧困縣的重疊情況,如表1所示。10個省市中,共有386個重點生態功能區所在縣,有504個國家級貧困縣,既是重點生態功能區所在縣又是國家級貧困縣的數量有324個,重點生態功能區所在縣中國家級貧困縣的比例高達84%,國家級貧困縣中重點生態功能區所在縣的占比為64%。其中,在青海省和重慶市,所有的重點生態功能區所在縣都是國家級貧困縣;在寧夏回族自治區,所有的國家級貧困縣都是重點生態功能區所在縣。

胡振通、王亞華:中國生態扶貧的理論創新和實現機制

  貧困地區與生態脆弱地區高度耦合,使得中國的扶貧開發與生態保護在區域和目標上存在高度重疊,實施生態保護和扶貧開發有機結合是必然選擇,中國的生態扶貧是基于這樣的現實背景在不斷的實踐中逐漸形成的。

 ?。ǘ┥鷳B扶貧的理論創新

  第一,中國的生態扶貧有扎實的理論基礎。一是馬克思主義關于人與自然關系的思想為中國生態扶貧理論的形成奠定了哲學基礎。馬克思主義認為,人不是自然界的主宰者,而是自然界的一部分,人靠自然界生活,人與自然是一個統一的整體(馬克思,2005)。馬克思主義進一步提出了人與自然和諧相處的思想,人與自然是互為存在的前提。二是可持續發展理論為中國生態扶貧理論的形成指明了方向。1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中第一次闡述了可持續發展的概念,得到了國際社會的廣泛共識??沙掷m發展是指既滿足當代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力,既要達到發展經濟的目的,又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境,使子孫后代能夠永續發展和安居樂業(國際環境與發展研究所,1990)。三是綠色增長理論為中國生態扶貧理論的發展提供了借鑒。綠色增長是在可持續發展的框架下提出的,比較權威的理解是經濟合作與發展組織(OECD)的定義,它認為“綠色增長是指在確保自然資產能夠繼續為人類幸福提供各種資源和環境服務的同時,促進經濟增長和發展”。綠色增長在強調經濟和環境協調發展的同時,還強調通過“改變消費和生產模式完善社會福利、改善人類健康狀況、增加就業并解決與此相關的資源分配問題”。

  第二,中國生態扶貧的理論指引是“兩山”理論。早在2005年,習近平總書記在浙江擔任省委書記,在安吉縣考察工作時,首次提出“兩山”理論,當時強調,“我們過去講,既要綠水青山,又要金山銀山,其實,綠水青山就是金山銀山”。2013年,習近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表演講時指出,“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山”(中共中央文獻研究室,2017)。這一論述被公認為是總書記對“兩山”理論進行的最全面、經典的一次論述?!皟缮健崩碚?,深刻闡述了經濟發展和生態環境保護的關系,揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理,指明了實現發展和保護協同共生的新路徑?!皟缮健崩碚撌菍α暯缴鷳B文明思想和綠色發展理念的濃縮概括,豐富了馬克思主義人與自然關系論述的思想內涵,為中國生態扶貧實踐提供了理論指引。

  第三,中國生態扶貧契合了生態產品價值理論。根據聯合國千年生態系統評估,生態系統服務(ecosystem services)主要包括供給服務(提供食物、原料、水等)、文化服務(提供美學景觀等)、支持服務(提供生物多樣性、養分循環、土壤保持等)、調節服務(提供氣體調節、氣候調節、凈化環境、水文調節等)四大功能(趙士洞等,2007;謝高地等,2015:1243—1254)。按照物品屬性,供給服務屬于私人物品,可以通過完善市場機制形成可交易的產品,例如發展生態特色種養殖業;文化服務屬于俱樂部物品,可以通過完善市場機制實現其價值,例如發展鄉村生態旅游;調節服務和支持服務屬于純公共物品,無法通過市場機制實現價值,只能是通過政府主導的生態補償(例如森林、草原、濕地、耕地等領域的生態補償)、政府創建的市場補償(例如碳交易、排污權交易、水權交易、森林覆蓋率指標交易等)、政府購買服務(如生態公益崗位、生態工程建設等)等方式實現。由此可以看出,中國的生態扶貧實踐就是生態產品價值實現的過程。生態產品價值實現與“兩山理論”具有內在一致性,2018年4月,習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調,要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑,選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點。

  三、生態扶貧的實踐路徑

  中國的生態扶貧實踐,路徑多元,模式多樣,下面分別從參與生態工程建設、實施生態補償政策、設置生態公益崗位、發展生態特色產業、開展易地生態搬遷五個方面來總結中國生態扶貧的實現機制。

 ?。ㄒ唬﹨⑴c生態工程建設

  中國要求加強貧困地區生態保護與修復,在各類重大生態工程項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜,并且政府投資實施的重大生態工程,必須吸納一定比例具有勞動能力的貧困人口參與工程建設,采取以工代賑等方式,在貧困地區組建生態建設扶貧專業合作社,讓貧困戶可以通過參與工程建設獲取勞務報酬。

  中國實施了很多生態保護和修復工程,堅持項目資金優先保障深度貧困地區,年度任務優先向深度貧困地區傾斜。2016年以來,在中西部22個省份實施了退耕還林還草、退牧還草、京津風沙源治理、天然林保護、三北等防護林建設、水土保持、石漠化綜合治理、沙化土地封禁保護區建設、濕地保護與恢復、農牧交錯帶已墾草原綜合治理、青海三江源生態保護和建設等重大生態工程,中央層面共安排貧困地區林草資金2 000多億元。

  中國采取以工代賑等方式,在貧困地區組建生態建設扶貧專業合作社,讓貧困戶可以通過參與工程建設獲取勞務報酬。2016年以來,新組建2.1萬個生態扶貧專業合作社,吸納120萬貧困人口參與生態保護工程建設,增加了貧困人口收入和通過自身勞動改善家鄉面貌的幸福感。

 ?。ǘ嵤┥鷳B補償政策

  生態補償是中國生態文明建設的重要制度保障。2005年至今,生態補償的研究和實踐在中國獲得了快速發展,補償資金逐年增長、補償領域逐步拓展、補償方式逐步多元、補償機制逐步優化,目前已覆蓋耕地、森林、草原、濕地、流域、海洋等重點領域和重點生態功能區等重要區域,并積極拓展橫向生態補償,探索市場化、多元化補償機制(柳荻等,2018:380—392)。

  中國高度重視生態補償政策的減貧效果。雖然生態補償是一項環境政策工具,意在提高自然資源管理效率和促進生態環境保護,但是如果沒有貧困地區貧困農戶的生計改善,生態補償的生態保護目標將難以有效實現,因此生態保護目標和緩解貧困目標在生態補償政策中存在內在一致性。通過對廣泛實施的生態補償政策的觀察發現,生態補償政策可以有效促進生態保護和緩解貧困的目標協同,能夠為促進貧困地區和貧困人口脫貧起到顯著作用。

  下面分別從重點生態功能區轉移支付制度、森林生態效益補償基金、草原生態保護補助獎勵政策三個重點領域,簡要介紹中國的生態補償政策促進貧困地區和貧困人口脫貧的典型做法。

  一是重點生態功能區轉移支付制度。中國的重點生態功能區轉移支付制度,從2008年開始實施,一直延續至今,從分類上屬于區域生態補償,從形式上是中央政府對地方政府的縱向財政轉移支付。實施重點生態功能區轉移支付制度的目的在于落實綠色發展理念,推進生態文明建設,引導地方政府加強生態環境保護,提高國家重點生態功能區等生態功能重要地區所在地政府的基本公共服務保障能力。重點生態功能區轉移支付制度的補償依據主要是2010年12月21日國務院印發的《全國主體功能區規劃》中對限制開發和禁止開發的重點生態功能區的劃定。鑒于重點生態功能區所在縣與國家級貧困縣高度重疊,重點生態功能區轉移支付積極引導地方政府加強生態環境保護,提高國家重點生態功能區等生態功能重要地區所在地政府的基本公共服務保障能力,能夠起到很好的減貧效果。中國的重點生態功能區轉移支付制度不斷完善成熟,支付金額逐年增加,補償內容不斷豐富。支付金額從2008年的80億元增長到2019年的811億元,11年增長了9倍多,年均增長23.4%。補償內容不斷豐富,根據財政部制定的《2019年中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》,重點生態功能區轉移支付由五項內容構成,計算公式為:轉移支付應補助額=重點補助+禁止開發補助+引導性補助+生態護林員補助±績效考核獎懲資金,2019年國家重點生態功能區轉移支付為811億元,其中重點補助583億元(含三區三州補助40億元,其他深度貧困縣補助65億元),禁止開發補助55億元,引導性補助123億元,生態護林員補助59億元。

  二是森林生態效益補償基金。中國的森林生態效益補償基金,從2004年開始實施,一直延續至今,是指各級政府依法設立用于公益林營造、撫育、保護和管理的資金,重點用于公益林的保護和管理,中央財政補償基金的補償范圍是國家級公益林林地。為了促進擴大貧困地區和貧困人口的受益程度,中國不斷完善森林生態效益補償補助機制,健全各級財政森林生態效益補償補助標準動態調整機制,調動森林保護相關利益主體的積極性,完善森林生態效益補償補助政策,推動補償標準更加科學合理。2010年中央財政將集體和個人所有的國家級公益林補償標準由每年每畝5元提高到10元,2013年提高到15元,2019年提高到16元。2015年中央財政將國有國家級公益林補償標準由每年每畝5元提高到6元,2016年提高到8元,2017年提高到10元。云南怒江州優化公益林區劃布局,調整公益比例和結構,新增200萬畝權屬為集體的國家級公益林,惠及建檔立卡貧困戶2.64萬戶9.68萬人,占怒江州貧困戶的60%以上,人均補償310元/年。

  三是草原生態保護補助獎勵政策。中國的草原生態保護補助獎勵政策,從2011年開始實施,一直延續至今,是中國實施范圍最廣、投資規模最大、覆蓋面最廣、農牧民受益最多的一項草原生態保護政策。該政策以五年為一個補償周期,第一個補償周期為2011年—2015年,第二個補償周期為2016年—2020年。自2011年實施草原生態保護補助獎勵政策以來,中央財政資金累計投入1 514.1億元,實施草原禁牧面積12.06億畝、草畜平衡面積26.05億畝,受益牧民達1 200多萬戶。草原生態保護補助獎勵政策的主要政策措施是禁牧和草畜平衡,對應兩類補償標準,禁牧補助標準和草畜平衡獎勵標準,2011年—2015年的國家標準分別為6元/畝、1.5元/畝,2016年—2020年分別增加到7.5元/畝、2.5元/畝,各地參照實際情況制定了差別化的補助標準。青海省在下轄6個州共實施了4類禁牧補助標準,分別是果洛、玉樹州6.4元/畝,海南、海北州12.3元/畝,黃南州17.5元/畝,海西州3.6元/畝。位于青海三江源的玉樹州雜多縣,禁牧2 022萬畝,平均每畝每年補助5.30元,草畜平衡1 235萬畝,每畝每年獎勵2.5元,年草原補助獎勵資金13 858萬元,惠及1.11萬戶4.84萬人,戶均補償1.25萬元/年,人均補償2 900元/年。

 ?。ㄈ┰O置生態公益崗位

  公益崗位扶貧主要是指在貧困地區特別是貧困村莊,設置一批公益崗位,運用政府(社區)購買服務的理念和方式予以現金或實物補貼,一方面實現貧困人口的就業和增收,另一方面增加當地村莊的公共服務供給(左停,2017:18—20)。公益崗位扶貧體現了“以工代賑”“工作換福利”的思想,能夠幫助弱勢群體獲得社會認同。

  生態公益崗位是目前中國公益崗位扶貧實踐中實施最廣泛、成效最顯著的一種類型,在政策層面主要是稱之為“生態護林員”。生態護林員是指在國家級貧困縣所在的中西部22個?。ê灾螀^、直轄市)建檔立卡貧困人口范圍內,由中央對地方專項轉移支付資金支持購買勞務,受聘參加森林、草原、濕地、沙化土地等資源管護服務的人員。享受中央財政補助的生態護林員選聘范圍為集中連片特殊困難地區、國家扶貧開發重點工作縣及重點生態功能區轉移支付補助縣(市、區、旗)。從2016年開始到2019年底,已累計安排中央財政資金140億元(其中2016年20億元,2017年25億元,2018年35億元,2019年60億元),安排省級財政資金27億元,選聘100萬建檔立卡貧困人口擔任生態護林員,精準帶動300多萬貧困人口脫貧增收。2020年,生態護林員補助資金新增5億元,年度資金規模達到65億元,進一步擴大貧困地區生態護林員指標,帶動更多的貧困人口脫貧增收。

  將有勞動能力的貧困人口選聘為生態護林員這一舉措,具有顯著的脫貧效果。第一,國家支持在貧困縣設置生態公益性崗位,可以讓貧困戶獲得穩定的工資性收入,貧困戶的收入水平顯著提升。第二,生態護林員的崗位設置擴充了基層急需的生態保護隊伍,織密織牢了生態脆弱區的林草自然資源保護網,各類破壞林草自然資源的案件明顯減少,資源保護力度不斷加強。第三,貧困戶通過培訓提升了服務技能,實踐中還涌現了一批以生態護林員為主體帶動的林草大戶、產業能手、致富帶頭人,極大激發了貧困戶依靠就業脫貧的內生動力,建立了一套相對完整的制度體系,實現了“扶智、扶志、扶制”的有機結合。

 ?。ㄋ模┌l展生態特色產業

  我國鼓勵貧困地區依托和發揮生態資源稟賦優勢,選擇與生態保護緊密結合、市場相對穩定的特色產業,因地制宜發展特色林產業、特色種養業、生態旅游業,將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢。引導貧困縣拓寬投融資渠道,落實資金整合政策,強化金融保險服務,著力提高特色產業抗風險能力。培育壯大生態產業,促進一二三產業融合發展,通過入股分紅、訂單幫扶、合作經營、勞動就業等多種形式,建立產業化龍頭企業、新型經營主體與貧困人口的緊密利益聯結機制,拓寬貧困人口增收渠道。

  根據國家林草局統計顯示,2018年中西部22個省份林業產業總產值達到4.4萬億元,同比增長12.8%。貧困地區油茶種植面積擴大到6 500萬畝,建設林下經濟示范基地370家,依托森林旅游實現增收的貧困戶達110萬人,實現戶均增收3 500元。怒江州得天獨厚的森林資源和氣候類型非常適宜發展特色林下產業,怒江州采用“企業+合作社+基地+農戶”的利益聯結扶貧模式,積極發展林藥、林菜、林菌、林蜂等近10萬畝特色林下產業,帶動2.93萬戶、10.77萬人增收,人均受益1 000元。貢山縣獨龍江鄉林業資源豐富,自然氣候條件適宜種植草果,截至2018年底,全鄉6個村委會中有5個村的群眾戶戶種草果、人人有收入,草果面積達6.8萬畝,產量達1 004噸,產值約743萬元,草果種植戶僅草果一項人均純收入就達3 000元以上。獨龍江峽谷保留著完好的原始生態環境,獨特的峽谷、高山草甸為主體的風景資源,神秘的人文景觀,資源呈多樣性且品質優,景觀資源獨具特色,生態旅游前景廣闊。

 ?。ㄎ澹╅_展易地生態搬遷

  易地生態搬遷是一項復雜的系統工程,政策性強,難度大。在一些生存條件惡劣、自然災害頻繁,通水、通路、通電等基礎設施建設成本高,貧困人口很難實現就地脫貧,需要實施易地搬遷,以擺脫“一方水土養活不了一方人”的困境。我國結合建立國家公園體制,多渠道籌措資金,對居住在生態核心區的居民實施生態搬遷,恢復遷出區原始生態環境,幫助貧困群眾穩定脫貧。

  當前,我國已經有960多萬貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫了“一方水土養活不了一方人”的困境。青海省在8個市(州)、38個縣(市、區)、266個鄉(鎮)、1 249個村實施易地扶貧搬遷項目,搬遷安置農牧民群眾5.2萬戶、20萬人,其中,建檔立卡貧困戶3.3萬戶、11.89萬人。怒江州2016年—2018年建檔立卡搬遷規模為32 856人,建設62個集中安置點、9個分散安置點,通過構建基本公共服務體系、培訓就業體系、后續產業發展體系、宣傳文化服務體系、基層黨建和社區治理體系,著力做好易地扶貧搬遷后續扶持工作,實現穩得住、能致富。

  四、生態扶貧的成效經驗

  貧困地區廣泛開展的生態扶貧實踐緊緊圍繞“生態環境保護”和“農民脫貧致富”兩大目標,促進生態保護和緩解貧困相融共贏,成效顯著,經驗豐富。

 ?。ㄒ唬┥鷳B扶貧的成效

  中國的生態扶貧實踐,成效顯著,既穩步增加了貧困農牧民的收入,也顯著改善了區域生態環境,還在提升農牧民的生態保護意識、激發貧困戶脫貧的內生動力、提高貧困地區鄉村治理水平等方面起到了積極作用。

  第一,穩步增加了貧困農牧民的收入。通過實施一系列生態扶貧政策措施,從多個方面顯著增加了貧困農牧民的收入。農牧民通過參與生態補償政策可以增加轉移性收入,通過參與生態公益性崗位可以獲得工資性收入,通過參與生態工程建設可以獲取勞務報酬,通過發展特色生態產業可以增加經營性收入。在青海三江源的玉樹州雜多縣,牧民參與草原生態保護補助獎勵政策,所有牧民戶均補償1.25萬元/年,人均補償2 900元/年。在青海三江源國家公園,精準識別的17 211戶貧困戶實現草原管護員“一戶一崗”全覆蓋,每位草管員每月工資1 800元,年發放工資2.16萬元,單就這項扶貧措施就能實現貧困戶整戶脫貧。在云南怒江州貢山縣獨龍江鄉,選聘了313名生態護林員,覆蓋全部建檔立卡貧困戶,貧困戶獲得了就地就業和脫貧機會,每人每年可獲得1萬元的工資性收入。怒江州依托當地豐富的森林資源積極發展10萬畝特色林下產業,帶動2.93萬戶、10.77萬人增收,人均受益1 000元。

  第二,顯著改善了區域生態環境。一系列生態扶貧政策措施,不僅是一項扶貧措施,可以有效帶動貧困農牧戶增收,而且是一項生態保護措施,可以顯著改善區域生態環境。無論是生態補償政策,還是生態公益性崗位,抑或農牧民參與生態保護性工程建設,都可以提升生態系統服務的供給水平,顯著改善區域生態環境。生態補償政策可以激勵農牧民采取環境友好型的生產方式,比如農民進行退耕還林可以減少水土流失、增加水源涵養功能,牧民進行禁牧和草畜平衡可以讓退化草原得以休養生息。實施農牧民生態公益性崗位,農牧民按照規定進行日常的林業管護和草原管護,履行一系列管護職責,直接對生態環境進行保護。

  第三,逐步提升了農牧民的生態保護意識。中西部貧困地區,同時也是國家重點生態功能區,廣泛開展的生態扶貧實踐,深化了綠色發展理念,逐漸實現了從“以開發為主”向“以保護為主”轉變,當地農牧民保護生態環境的意識在不斷增強。在云南怒江州貢山縣獨龍江鄉,先后出臺《云南省貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江保護管理條例》《獨龍江生態保護規劃》并編制了《獨龍江鄉規民約》,就獨龍江流域的保護管理和合理開發作了一系列規定,當地積極開展“保護生態,建設美好家園”的主題教育實踐活動,讓“綠水青山就是金山銀山”的觀念深入人心,并充分體現在當地農民的生產生活中,當地農民對生態護林員崗位十分看重,能夠從事林業管護工作讓貧困農民備感自豪。青海省三江源稱多縣,是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發源地,當地的藏族牧民一直延續了傳統的敬畏自然的宗教觀念,崇尚保護自然,積極發展生態畜牧業,促進牧區可持續發展。

  第四,有效激發了貧困戶脫貧的內生動力。生態扶貧措施,不是一項兜底政策,也不是直接的給錢、給物,可以避免造成貧困戶的“救助依賴”和邊緣貧困戶的“心理失衡”,有效激發貧困戶脫貧的內生動力。生態補償政策可以增加貧困農民的轉移性支付收入,但這種轉移性支付收入是一種有條件性的轉移支付,農牧民為了獲得補償,必須按照規定采取環境友好型的農業生產方式,或實施退耕還林,或實施禁牧和草畜平衡。農牧民參與生態公益性崗位和參與生態保護工程建設,體現了“以工代賑”“工作換福利”的思想,他們通過勞動換取福利,可以獲得社會的認同,增強幸福感、獲得感。通過實地調研發現,貧困農民非??粗厣鷳B護林員這個崗位,他們覺得這是一份很有意義的工作,能夠承擔這份工作他們感到很自豪也很珍惜,并且他們用實際行動積極投入到林業生態管護工作中。

  第五,帶動提高了貧困地區鄉村治理水平。隨著經濟社會的發展變遷,鄉村治理的具體內容在不同地區有不同的體現。中西部深度貧困地區,也是國家重點生態功能區,區域減貧和環境保護是重要的鄉村治理內容,這充分體現在當地農牧民的傳統認知、日常生產生活習慣中。以林業管護為例,貢山縣成立專門機構,縣級設立了森林資源管護大隊、鄉(鎮)級成立森林資源管護中隊、村級成立森林資源管護小隊、村民小組成立管護小組,實行“四級”管理模式,制定管理辦法和考核制度。以“森林資源管護”為治理抓手,構建“網格化”管護機制,可以作為村莊自治組織的有效補充,增強了村莊的組織力、凝聚力和向心力,營造了農村發展的良好局面。

 ?。ǘ┥鷳B扶貧的經驗

  中國的生態扶貧實踐,采取了一系列的政策措施,激勵農牧民“在保護中發展,在發展中保護”,將區域生態優勢轉變成為經濟優勢,積累了豐富的經驗。

  第一,堅持與提高生態系統服務供給水平相結合。貧困地區與國家重點生態功能區高度重疊,國家重點生態功能區承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能,關系全國或較大范圍區域的生態安全,需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發,以保持并提高生態產品供給能力。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要不斷提高區域生態系統服務供給水平。在中國已有的生態扶貧措施中,不論是通過實施生態補償政策激勵農牧民采取環境友好型的生產生活方式,還是通過政府購買服務的方式設立生態公益性崗位安排農牧民參與生態管護,抑或通過組建生態扶貧合作社廣泛吸收當地農牧民參與重大生態工程建設,都是在提高區域生態系統服務供給水平,以更好地實現國家重點生態功能區的主體功能定位。

  第二,堅持與促進生態產品價值實現相結合。生態產品是典型的公共物品,具有受益的非排他性,只有讓生態產品的價值能夠充分實現,才能激勵提供生態產品的區域和當地農牧民更好地保護生態環境。2018年,習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調,要探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要積極探索生態產品價值實現的途徑和方式。中國很多地方已經就如何促進生態產品價值實現做了很多創新性的探索。福建省南平市創新建設“森林生態銀行”,依托國有林場,以托管、贖買、租賃、合作經營、抵押擔保等方式集聚碎片化的森林資源,提升森林生態承載能力和林業資源價值。重慶市在不同區縣之間建立以“森林覆蓋率”為主要指標的橫向生態補償轉移支付機制,調動全社會保護發展森林資源的積極性。

  第三,堅持與促進自然資源保值增值相結合。貧困地區農村集體資產構成中,資源性資產相對規模大,經營性資產不多,貧困農民依賴自然資源發展農業的局面將會長期存在。當前貧困地區存在一定數量閑置的集體林地、草地、水域、四荒地和撂荒土地,這些自然資源長期閑置,難以體現其應有的價值。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要有效盤活利用閑置的資源資產,促進自然資源保值增值。貴州、重慶等地積極開展農村“三變”改革,在明晰農村資源資產權屬的基礎上,推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東改革,充分挖掘“山水林田湖草”等自然資源和自然風光價值,因地制宜發展鄉村旅游、特色農業等,有效盤活利用資源資產。

  第四,堅持與發展鄉村特色生態產業相結合。鄉村振興,產業興旺是重點,做大做強鄉村產業是積極推動鄉村振興的重中之重。貧困地區通常擁有豐富的自然資源、美麗的自然風光和獨特的少數民族民俗文化,這些為貧困地區發展鄉村特色生態產業奠定了堅實的物質基礎。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要依托和發揮貧困地區生態資源稟賦優勢,選擇與生態保護緊密結合、市場相對穩定的特色產業,將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢。與此同時,要延伸產業鏈條,提高抗風險能力,建立更加穩定的利益聯結機制,確保貧困群眾持續穩定增收。云南、貴州、陜西、四川等地因地制宜、積極探索鄉村特色生態產業。云南怒江州貢山縣獨龍江鄉,依托豐富的林業資源,發展以草果為主的林下特色經濟,增加農民經營性收入,草果種植戶僅草果一項人均收入3 000元以上。

  第五,堅持與促進農民就業增收相結合。鄉村振興,生活富裕是根本,生活富裕要為農民開拓第三就業空間,讓農村在耕地之外為農民創造更多的就業機會。中國高度重視貧困地區生態保護和修復,實施了各類重大生態保護工程,在這些工程措施中蘊含了很多生態就業機會,恰好能夠契合貧困地區貧困家庭中半勞動力、弱勞動力以及家庭“捆綁”勞動力的特征。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要結合生態保護相關措施,為貧困農牧民提供更多就業機會。中國創新開發生態就業模式帶動貧困戶脫貧,設置生態公益崗位聘請貧困戶參與生態管護,組建生態建設扶貧合作社吸納貧困戶參與生態工程建設,體現了“以工代賑”“工作換福利”的思想,通過勞動換取福利,以更加積極的形式實施福利供給,并幫助弱勢群體獲得社會認同。截至2019年底,中國已選聘100萬建檔立卡貧困人口擔任生態護林員,已組建2.1萬個生態扶貧專業合作社,吸納120萬貧困人口參與生態保護工程建設。

  第六,堅持與促進鄉村治理有效相結合。鄉村振興,治理有效是基礎,鄉村善治是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。鑒于貧困地區與國家重點生態功能區高度重疊,生態保護將是貧困地區鄉村治理的核心內容之一。因此,貧困地區推動生態扶貧,需要圍繞生態保護目標,從治理內容、治理方式上不斷豐富完善鄉村治理體系。中國的很多地方在推進生態扶貧過程中已經就如何促進生態保護和鄉村治理相結合做了很多創新探索。云南怒江州貢山縣建立了縣、鄉、村、組四級生態護林員管護體系,該體系不僅實現了生態護林員的有序管理,而且在農村人居環境整治、鄉風文明建設等方面起到了顯著的積極作用。青海三江源國家公園,實現園區內牧民生態管護公益崗位“一戶一崗全覆蓋”,積極推進“山水林田湖草”組織化管護、網絡化巡查,生態管護員還在黨建、維穩、民族文化傳承等方面發揮重要作用,黃河源園區管委會率先構建“生態管護+基層黨建+精準脫貧+維護穩定+民族團結+精神文明”六位一體的工作模式。

  五、生態扶貧的未來展望

  反貧困具有長期性,2020年中國將消除現行標準下的絕對貧困,但相對貧困會長期存在。2020年后的扶貧工作將由消除絕對貧困向緩解相對貧困轉變,相對貧困標準下的低收入人群和相對貧困區域仍將向中西部地區聚集,以西北、西南地區為代表的生態環境脆弱區域將是主體。貧困地區和生態環境脆弱區域高度重疊,在保護中發展,在發展中脫貧致富,使綠水青山持續發揮生態效益和經濟社會效益,將是相對貧困地區實現可持續發展的必然選擇。2020年后,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,相對貧困地區的政策導向將由生態扶貧邁向生態振興。

 ?。ㄒ唬┥鷳B振興的歷史機遇

  隨著經濟社會的發展變遷,貧困地區擁有的健康的綠色食品、美麗的自然風光、傳統的農耕文明變得越來越稀缺,這些將是貧困地區推動生態振興的重要基礎。過去,這些資源未能得到有效的開發,貧困地區群眾難以在保護生態環境中獲得應有的收益,在發展理念、基礎條件、治理能力、制度支撐等層面都面臨諸多阻礙?,F在,新時代中國特色社會主義生態文明建設深入推進,脫貧攻堅目標任務已經完成,鄉村振興正在全面推進實施,隨著貧困地區綠色發展理念深入人心、基本生產生活條件明顯改善、基層治理能力不斷提升、生態文明制度體系逐步健全,中國已經逐步消除貧困地區實施生態振興的諸多阻礙,貧困地區全面邁向生態振興正面臨歷史機遇。

  第一,從發展理念上看,貧困地區綠色發展理念深入人心。過去,受特殊的自然條件和社會發育程度制約,很多深度貧困地區,同時也是少數民族聚集地區,貧困群眾靠林“吃”林、輪歇燒荒、刀耕火種、廣種薄收、砍伐薪柴等傳統的生產生活方式使大片的原始森林逐年減少于人為的火海和板斧之下,生態環境遭受破壞,貧困群眾卻一直在“貧困線”上掙扎,這是貧困地區開展生態振興在發展理念上面臨的障礙?,F在,通過長期的努力,貧困地區農民傳統的生產生活方式得到了改進,農民保護生態環境的意識得到了增強,一個個貧困農戶,過去是輪歇燒荒,現在是退耕還林,過去是砍柴伐薪,現在是看山護林,從生態的破壞者向生態的守護者轉變?!熬G水青山就是金山銀山”“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”等綠色發展理念深入人心,已經成為貧困地區農牧民的普遍共識。

  第二,從基礎條件上看,貧困地區基本生產生活條件明顯改善。過去,貧困地區基礎設施建設嚴重不足,生產生活條件落后,這是貧困地區開展生態振興尤其是發展生態產業在基礎條件上面臨的阻礙?,F在,貧困地區基本生產生活條件得到了明顯的改善,具備條件的建制村全部通硬化路,村村都有衛生室和村醫,10.8萬所義務教育薄弱學校的辦學條件得到改善,農網供電可靠率達到99%,深度貧困地區貧困村通寬帶比例達到98%。貧困地區群眾出行難、用電難、上學難、看病難、通信難等長期沒有解決的老大難問題普遍解決。

  第三,從治理能力上看,貧困地區鄉村治理能力不斷提升。過去,貧困地區基層治理能力不足,農民群眾整體素質偏低,自我發展能力較弱,基層村組干部和科技人才隊伍力量薄弱,帶動能力不強,這是貧困地區開展生態振興在治理能力上面臨的阻礙?,F在,貧困地區基層治理能力得到了不斷的提升,通過抓黨建加強貧困地區基層黨組織建設,鞏固了黨在農村的執政基礎;通過打造一支思想政治過硬、業務技能過硬的幫扶工作隊伍,補充了基層干部力量;通過強化貧困群眾參與項目的機會能力,有效調動和激發了貧困群眾的內生動力。尤其是協同生態保護和農民增收兩大目標,貧困地區正在不斷豐富完善鄉村治理體系。

  第四,從制度支撐上看,貧困地區生態文明制度體系逐步健全。過去,貧困地區綠水青山難以轉化為金山銀山,貧困地區群眾保護生態環境的積極性未能得到有效激發,生態產品價值實現的路徑不明、機制不優,這是貧困地區開展生態振興在制度支撐上面臨的阻礙?,F在,貧困地區正在逐步建立健全產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。實施《全國主體功能區規劃》,優化國土開發格局,并對不同主體功能區實行不同的績效考核評價辦法,其中對重點生態功能區主要強化生態功能保護和提供生態產品能力的考核。在森林、草原、濕地、流域、區域、耕地等領域廣泛實施生態補償制度,激勵農牧民采取環境友好型的生產生活方式。創新開發生態公益崗位制度,聘請貧困戶參與生態管護,激發貧困戶依托自身勞動脫貧的內生動力。不斷加強貧困地區生態保護與修復力度,組建生態扶貧合作社,帶動貧困農戶通過參與生態工程建設獲取勞務報酬。與此同時,貧困地區農村集體產權制度改革也在全面推進,可以有效破解貧困地區農村各類資源要素流動不暢、城鄉要素交換不平等的發展困境,促進貧困地區扶貧資產和自然資源保值增值。

 ?。ǘ┥鷳B振興的政策取向

  在生態文明和鄉村振興戰略框架下,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,加快推進新時代中國特色社會主義生態文明建設,相對貧困地區推動生態振興需要緊緊圍繞“生態保護”和“鄉村振興”兩大戰略目標,強化頂層設計,優化政策措施。

  第一,持續深化“生態優先”和“以人為本”的發展理念。綠水青山就是金山銀山,這是重要的發展理念?!皟缮健崩碚?,闡述了經濟發展和生態環境保護的關系,揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理,指明了實現發展和保護協同共生的新路徑。與此同時,“生態優先”并非“只要生態、不要民生”,更要堅持“以人為本”,避免造成政策執行偏差。要在保護中發展,在發展中脫貧致富,使綠水青山持續發揮生態效益和經濟社會效益。

  第二,因地制宜拓展生態振興的多元路徑。生態振興,關鍵是要創新政策設計,尋找有效路徑,激勵農民采取環境友好型的生產生活方式,促進生態產品價值實現和自然資源保值增值。各個地方不僅要嚴格落實好重點生態功能區轉移支付、退耕還林還草、森林生態效益補償基金、草原生態保護補助獎勵機制等重點領域實施的生態補償政策,而且要更廣泛地探索運用生態補償政策,實施市場化、多元化補償。例如,隨著生態保護的加強,野生動物在進,人類活動在退,“人獸沖突”日趨頻繁,基于野生動物肇事的生態補償制度,存在明顯的制度缺失,亟需建立和完善。各地要利用公益崗位提供更多就近就地就業機會,在生態護林員的基礎上,進一步開發諸如鄉村環境保潔員、河道管理地質監測員、巡邊護邊員等公益性就業崗位,并做好財政配套支持。各地要依托和發揮生態資源稟賦優勢,盤活利用閑置的自然資源,因地制宜發展生態特色產業,將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢。

  第三,不斷優化生態振興的機制設計。生態工程建設、生態補償政策、生態公益崗位、生態特色產業、易地生態搬遷等具體的政策措施,在具體實施中仍面臨諸多挑戰,未能有效實現生態保護和緩解貧困的目標協同,需要結合實際情況,逐步優化機制設計,建立有效的激勵機制。在生態工程建設中,新組建的生態扶貧專業合作社專業技術力量薄弱,合作社社員普遍學歷不高,存在操作不規范、技術不到位等情況,政府相關部門應加強技術培訓指導。在生態補償政策中,政府主導下單一的政策制定往往難以契合全國各地復雜多樣的情形,建議優化生態補償政策的機制設計,包括做好區域瞄準、做好對象瞄準、做好保護行為識別、制定差別化的補償標準、加強監督管理、完善配套政策措施等。在生態公益崗位中,貧困人口布局和管護范圍不對等導致不同村組人均管護面積差異顯著,應當按照管護面積,合理配置護林員數量,管護面積較大的村組可以適當吸收邊緣貧困戶和非貧困戶擔任生態管護人員。在生態特色產業中,要處理好發展生態旅游和接待能力、生態保護之間的新型矛盾,做好旅游規劃,進行適度開發;要促進發展生態特色產業與帶動貧困農牧戶增收相結合,通過入股分紅、訂單幫扶、合作經營、勞動就業等多種形式,建立緊密的利益聯結機制。在易地生態搬遷中,搬遷只是第一步,要加大移民搬遷的后續扶持力度,確保穩得住、有就業、逐步能致富。

[ 責編:王曉秋 ]
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